มาตรฐาน และการบังคับใช้พลวัต 2016

วิษณุ โชลิตกุล

 

ถามว่า ความแตกต่างในรายละเอียดระหว่าง คำชี้แจงเบื้องต้นอย่างเป็นทางการของ ก.ล.ต. 13 ข้อครั้งแรกเมื่อวันศุกร์ ก่อนคำชี้แจงใหญ่วันที่ 17 ตุลาคมที่จะถึง กับคำสั่งพักใบอนุญาต บริษัทที่ปรึกษาการเงิน ทริปเปิลเอ พลัส จำกัด และที่ปรึกษาการเงินที่เป็นบุคคลอีกคน นาน 18 เดือน หรือปีครึ่ง มีสาระสำคัญร่วมกันที่ใดบ้าง

คำตอบจะได้ว่า เป็นประเด็นว่าด้วย 1) มาตรฐานของกฎกติกา 2) การบังคับใช้กฎกติกา

ก.ล.ต.ยุคปัจจุบัน ผลักดันให้แก้ไข พ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ เพื่อสร้างมาตรฐานใหม่ กำจัดจุดอ่อนของ พ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ พ.ศ. 2535 และฉบับแก้ไขอีกหลายครั้งรวมทั้งล่าสุด พ.ศ. 2551 ซึ่งถือว่ามีเนื้อหาที่ครอบคลุมมากกว่าเดิมหลายเรื่อง แต่เรื่องที่โดดเด่นที่สุดกลับอยู่ในมาตรา 240-242 ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นหลักว่าด้วย การเปิดเผยข้อมูลภายในของกิจการ และการกระทำความผิดของผู้ที่นำข้อมูลภายในดังกล่าวไปใช้หาประโยชน์ในลักษณะเอาเปรียบผู้ลงทุนรายอื่นๆ ในกระบวนการซื้อขายหลักทรัพย์ ที่เป็นมากกว่าหุ้น

มาตรฐานใหม่ที่กำหนดนี้ เป็นธรรมดาที่มีความเข้มข้นเชิงปริมาณและคุณภาพมากกว่ากฎหมายเดิม (ไม่อย่างนั้น คงไม่ต้องแก้ไขอะไรให้เสียเวลา ให้คนด่าเล่นเปล่าๆ) โดยเฉพาะปัญหาใหญ่ที่ ก.ล.ต.ถูกวิจารณ์มายาวนาน คือ 1) เป็นยักษ์กระบองลม มีอำนาจ แต่เอาคนผิดมาลงโทษไม่ได้หรือได้น้อยเกิน 2) ให้ความยุติธรรมกับผู้ที่มีส่วนได้เสียช้าเกินไป กว่าจะลงโทษใครได้ ต้องให้เวลาผ่านไปหลายปีจนลืมหรือเกือบลืมไปแล้ว ความยุติธรรมที่มาช้าคือความอยุติธรรมโดยปริยาย

ปัญหาการใช้ข้อมูลภายในไปหาประโยชน์เอารัดเอาเปรียบคนอื่น เป็นปัญหาเรื้อรังทุกตลาดเก็งกำไรทั่วโลก เพราะคนที่เกี่ยวข้องมีวิธีการหลากหลายและพลิกแพลงในการกระทำผิด หากปล่อยไปก็ถือเป็นมะเร็งร้ายที่บ่อนทำลายความน่าเชื่อถือในมาตรฐานของตลาด แล้วทำให้ “คนชั่วแบบสมคบคิดลอยนวล” ไปได้เรื่อยๆ

ถ้ามองจากคำชี้แจงเบื้องต้น 13 ข้อที่ออกมาเมื่อวันศุกร์ที่ผ่านมา ถือได้ว่ามีส่วนที่จะทำให้ความกังวลว่า ก.ล.ต.จะลุแก่อำนาจถึงขั้นทำให้คนที่ทำการเปิดเผยข้อมูลภายในกิจการต้องถึงขั้นที่มีคนสรุปเกินจริงก่อนหน้าที่ว่า “…ติดคุกลูกเดียว” ในการป้องปรามหรือลงโทษคนที่เอาเปรียบนักลงทุนอื่นๆ บรรเทาลง แม้จะไม่ได้ไขข้อกระจ่างทั้งหมดจนถึงขั้นหายสงสัย

กรณีลงโทษของ ก.ล.ต.เมื่อต้นปีนี้ต่อนายชัย โสภณพนิช ในกรณีที่นายชัย ซึ่งเป็นประธานกรรมการและประธานคณะผู้บริหารของ BKI เปิดเผยข้อมูลเรื่องจ่ายหุ้นปันผลให้กับผู้ถือหุ้น BKI ในอัตราส่วน 5 หุ้นเดิมต่อ 2 หุ้นปันผล เพิ่มเติมจากการจ่ายเงินปันผลตามปกติปี 2556 ให้แก่บุคคลอื่นทราบ และบุคคลอื่นดังกล่าวในฐานะผู้รับข้อมูล (Tippee) ได้ซื้อหุ้น BKI ในวันที่ 24-25 กุมภาพันธ์ 2557 ก่อนที่ข้อมูลดังกล่าวจะถูกเปิดเผยต่อบุคคลทั่วไป ปรากฏว่านายชัยในฐานะคนให้ข้อมูล (Tipper) โดยที่ไม่ได้ทำการซื้อขายเองถูกลงโทษ แต่บุคคลภายนอกที่หาประโยชน์ไม่ถูกลงโทษ ถือเป็นจุดอ่อนของอินไซเดอร์เทรดดิ้งที่ต้องแก้ไข ซึ่งครอบคลุมไว้ในฉบับแก้ไขนี้แล้วด้วย

ประเด็นสำคัญคือ การแก้ไขใหม่นี้ สร้างปัญหาให้กับคนบางกลุ่มนับแต่ผู้บริหารจอมปล่อยข่าวดันราคา กองทุนรวม และนักลงทุนส่วนบุคคลขาใหญ่ที่ชอบเยี่ยมคุยกับผู้บริหารเพื่อทราบข้อมูลเชิงลึกก่อนกลุ่มนักลงทุนอื่น นักวิเคราะห์ร่วมสมคบคิด และ…สื่อบางรายที่ร่วมสมคบคิด ซึ่งจะต้องทำการปรับปรุงคุณภาพ ให้สอดรับกับกติกาใหม่

ในเบื้องต้น มีคำถามที่ชวนสงสัยว่า การกระทำผลักดันกติกาใหม่ของ ก.ล.ต. จะมีส่วนทำให้ 1) ทำลายบรรยากาศการลงทุนของตลาดฯ เข้าข่าย “ฆ่าหนูตัวเดียว เผาป่าทั้งป่า” หรือไม่ 2) ทำให้ความยุติธรรมเกิดขึ้นกับนักลงทุนทั่วไปได้มากขึ้นแค่ไหนตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หากเงื่อนไขของข้อกฎหมายเข้าข่าย “ปิดปาก” คนที่เกี่ยวข้องหลายกลุ่ม 3) แก้ปัญหาเรื่องอินไซเดอร์เทรดดิ้งได้มากน้อยแค่ไหน

3 คำถามข้างต้น ไม่ใช่แค่ทำให้ ก.ล.ต.ต้องชี้แจงด้วยรายละเอียดที่มากกว่า 13 ข้อเบื้องต้นเท่านั้น แต่ยังต้องการการพิสูจน์เป็นรูปธรรมในอนาคตว่า การบังคับใช้กฎหมายแก้ไขใหม่นี้ มีความเข้มข้นหรือให้ความยุติธรรมได้มากน้อยแค่ไหน โดยไม่มีการเลือกปฏิบัติหรือปฏิบัติลักลั่น

ในอดีต กฎหมายไทยถูกวิจารณ์เสมอมาว่า มีมาตรฐานที่น่ากังขา และมีการเขียนบทลงโทษรุนแรงเกินจำเป็น แต่ในการบังคับใช้กลับเลวร้ายยิ่งกว่าเพราะเปิดช่องให้อำนาจเจ้าหน้าที่ใช้ “ดุลยพินิจ” มากเกินจำเป็นจนกระทั่งหลักยุติธรรมโอนเอนไปมา

กรณีของบริษัทที่ปรึกษาการเงิน ทริปเปิล เอ พลัส ที่ถูกลงโทษชนิดถึงขั้น “ยากจะกลับมาเกิดใหม่” สะท้อนว่าจากการ “ยืดหยุ่นเกินขนาด” ของเจ้าหน้าที่ก.ล.ต.ที่ทำให้บรรดาบริษัทที่ปรึกษาการเงินทำ “สะเพร่าโดยเจตนา” เพื่อให้ ก.ล.ต.ช่วยแก้ไขจนชาชิน แต่เมื่อท่าทีของเจ้าหน้าที่ ก.ล.ต.เปลี่ยนเป็น “เถรตรง” กะทันหัน จึงเกิดเป็นบทลงโทษเช่นนี้ ก็กลายเป็นหนึ่งในข้อกังขา และปริศนาว่า ในการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ ก.ล.ต.ตามกฎหมายฉบับแก้ไขใหม่ นอกจากจะเข้มข้นขนาดไหนแล้ว ยังจะสม่ำเสมอทั่วไปมากน้อยขนาดไหนด้วย

หากสามารถสร้างความกระจ่างได้ทั้งมาตรฐาน และการบังคับใช้กฎหมายในทางปฏิบัติ โดยการสื่อสารที่มีประสิทธิผลมากกว่าเดิม เสียงวิพากษ์ ก.ล.ต.ในขณะนี้ และต่อไปในอนาคต ก็จะกลายเป็นแค่เสียงนกแก้วนกขุนทอง ที่ลดน้ำหนักลงไปโดยปริยาย

ที่สำคัญ ก.ล.ต.ในอนาคต ก็จะไม่ถูกครหาว่าเป็นยักษ์กระบองลมอีกต่อไป