เอาหัวเดินต่างเท้าพลวัต 2016

สาระสำคัญของมติครม.เรื่อง ร่างแก้ไข พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย และ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน ฉบับใหม่ล่าสุด  โดยเฉพาะในพ.ร.บ.ฉบับหลัง ที่มีการเพิ่มอำนาจแบบครอบจักรวาลให้กับธนาคารแห่งประเทศไทย ในการกำกับดูแลหน่วยงานธนาคารเฉพาะกิจภาครัฐที่ตั้งขึ้นมาในความดูแลของกระทรวงการคลังแล้ว ความรู้สึกแรกสุดคือ การยึดอำนาจถ่ายโอนจากกระทรวงการคลังอยู่ในกำมือของธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างเบ็ดเสร็จ

ด้านหนึ่งของร่างแก้ไขใหม่ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน นี้ มีมุมมองที่ชัดเจนว่า กระทรวงการคลังหย่อนสมรรถนะในการกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และยังมีปัญหาผลพวงในเรื่องของความแข็งแกร่งด้วย

อีกด้านหนึ่งนี่คือ การยกระดับฐานะของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่เดิมทีมีฐานะเทียบเท่ากับกรมๆ หนึ่งในกระทรวงการคลัง ให้เทียบเท่ากับกระทรวงการคลังเลยทีเดียว จะเรียกว่า จากนี้ไป จะถือดาบคนละเล่ม โดยที่ดาบของกระทรวงการคลังคือ กำกับดูแลนโยบายการคลัง ส่วนดาบของธนาคารแห่งประเทศไทยคือ กำกับดูแลนโยบายการเงินอย่างเบ็ดเสร็จ

กระบวนทัศน์ในการออกแบบหน่วยงานกำกับดูแลแบบ “สร้างดาวคนละดวง” ของรัฐบาลตามร่างแก้ไขพ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทยที่ผ่านมติ ครม.มาแล้วนี้ ค่อนข้างสวนแนวโน้มของโลกอย่างชัดเจน

แนวโน้มเกี่ยวกับอำนาจของธนาคารกลางในประเทศต่างๆ ในปัจจุบัน เริ่มมีทิศทางเปลี่ยนไป เริ่มตั้งแต่ญี่ปุ่น ที่ปฏิเสธหลักการ “ความเป็นอิสระของนายธนาคารกลาง” อย่างสุดลิ่ม โดยถือว่า กระทรวงการคลังมีอำนาจครอบงำเหนือธนาคารกลางชัดเจน และมีหน้าที่สนองนโยบายรัฐในการแก้ปัญหาหลายด้าน

บทบาทของธนาคารกลางญี่ปุ่น หรือ BOJ ในยุครัฐบาลชินโซ อาเบะ จะเห็นภาพที่ชัดเจนว่าถูกใช้เป็นเครื่องมือกำกับดูแลทั้งมาตรการทางการเงินและการคลังก้ำกึ่งกันไปใน “อาเบะโนมิกส์”

บทบาทดังกล่าว ทำให้นายลอเรนซ์ ซัมเมอร์ส อดีตรัฐมนตรีคลังของรัฐบาลสหรัฐในสมัยบิล คลินตัน ออกมาให้การสนับสนุนให้ลดบทบาทของเฟดในการทำตัวเป็นอิสระมากเกินขนาดในการกำหนดนโยบายการเงินที่ล้ำเส้นกระทรวงการคลังสหรัฐอย่างมากในช่วงที่ผ่านมา และสอดรับกับกฎหมายกอบกู้เศรษฐกิจกิจและสถาบันการเงินของรัฐที่กำลังใช้อยู่ในปัจจุบันด้วย

เช่นเดียวกัน ในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง นายโดนัลด์ ทรัมป์ ก็เคยวิพากษ์บทบาทที่เกินเลยของเฟด และนางเจเน็ต เยลเลน อย่างเข้มข้น ถึงขั้นเคยขู่ว่า จะปลดนางเยลเลนเสียด้วยซ้ำ หากได้เข้าไปในทำเนียบขาว

กลับมาที่สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทยที่ผ่าน ครม.เมื่อวานนี้ เป็นกรณีของการกำหนดบทบาทเดิมของธนาคารแห่งประเทศไทยในกรณีเกิดวิกฤตสถาบันการเงิน ซึ่งไม่มีอะไรใหม่มากนัก แต่ส่วนที่เป็น พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน มีการเพิ่มอำนาจของธนาคารประเทศไทยเหนือกระทรวงการคลังอย่างชัดเจน เป็นอะไรที่แปลกมาก

ในส่วนร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย มีรายละเอียดที่เป็นสาระดังนี้

-กำหนดกลไกในการพิจารณาให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงิน ที่ประสบภาวะวิกฤติทางการเงินและกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและระบบการเงิน โดยปรับปรุงมาตรา 19 ให้รองรับกลไกการให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบภาวะวิกฤติการเงิน ในการจัดตั้งกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงิน หรือ FIDF ได้

-เพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินตามแผน โดยมีหน้าที่หลักและอำนาจในการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเพื่อเข้ามาช่วยเหลือดูแล สถาบันการเงินที่วิกฤติ หรือประสบปัญหาแล้ว โดยจะดูแล เช่น ให้กู้ยืมเงิน มีหลักประกันหรือไม่มีหลักประกัน หรือเข้าซื้อ เข้าถือหุ้นก็ได้ กองทุนเข้าไปซื้อ หรือรับช่วงโอนสิทธิเรียกร้อง ก่อภาระผูกพัน ให้การช่วยเหลืออย่างอื่นก็ได้ โอนกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนเพื่อแก้ไขปัญหาชั่วคราวก็ได้ แปลงหนี้เป็นทุน กลไกในการขับเคลื่อนคือตัวกองทุน ที่รวมถึงการกำหนดอัตราซึ่งยังไม่ได้กำหนดชัดเจน แต่ให้ขึ้นกับสถานการณ์

ส่วนที่สอง พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน มีสาระสำคัญดังนี้  

-กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (เช่น ธอส. ธกส. ธ.ออมสิน SME Bank EXIM Bank ธนาคารอิสลามฯ และ บสย. เป็นต้น) เพิ่มเติมในด้านควบคุมดูแลด้านความมั่นคงแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ และสั่งการให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่ ธปท.ดำเนินการแก้ไขปรับปรุงด้วย ในฐานะผู้ถือหุ้นยังคงเป็นของกระทรวงการคลัง

-กำหนดให้ธปท.สามารถนำหลักเกณฑ์ด้านความมั่นคงของธปท.มาบังคับใช้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐแทนหลักเกณฑ์ตามกฎหมายจัดตั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจได้แม้จะมีเนื้อหาที่แตกต่างกันจากที่กำหนดในกฎหมายจัดตั้งของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

-ธปท. สามารถกำหนดกระบวนการแก้ไขปัญหากรณีเงินกองทุนต่ำกว่าที่กำหนด และกรณีมีการป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นที่เหมาะสมกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ รวมถึงเพิ่มบทลงโทษที่มีการฝ่าฝืนหลักเกณฑ์การกำกับดูแลด้วย 

-เพิ่มบทลงโทษ หากธปท.ได้กำหนดแผนงานแล้วสถาบันการเงินเฉพาะกิจไม่ปฏิบัติตามก็มีบทลงโทษ สามารถมีโทษตามที่ธปท.กำหนด โทษจำคุก 1 ปี ปรับ 500,000-1 ล้านบาท

เหตุผลในการเพิ่มอำนาจของ ธปท.เหนือคลังเช่นนั้น มีข้ออ้างว่า ที่ผ่านมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจก็มีกฎหมายเฉพาะซึ่งทำให้ ธปท.ติดขัดในหลักเกณฑ์ เลยขอยกร่างเพิ่มเติม ให้ดูแลด้านความมั่นคงด้วย ซึ่งจะครอบคลุมถึงการดำรงสถานะกองทุน การดำเนินงานในระบบบัญชี การบริหารความเสี่ยงทั้งหมด เป็นต้น หรือกำหนดหลักเกณฑ์ข้อห้ามเพิ่มเติม คณะกรรมการที่ไม่ใช่โดยตำแหน่งอาจมีข้อห้ามเพิ่มเติม เพื่อกำกับดูแลด้านความมั่นคงกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจได้

หากจะสรุปว่า ร่างกฎหมายแก้ไขใหม่ในส่วนของ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงินใหม่นี้ เป็นการเอาหัวเดินต่างเท้า ก็ไม่น่าจะผิดเพี้ยนเท่าใดนัก