2 รากเหง้า ธปท. ล้มละลาย

พลวัตปี 2017 : วิษณุ โชลิตกุล

ตัวเลขการขาดทุนจนถึงขั้นทุนติดลบ (-ล้มละลาย-) 7.45 แสนล้านบาท ของธนาคารแห่งประเทศไทยในปี 2559 อาจจะทำให้คนบางคนตกอกตกใจกันยกใหญ่ แต่สำหรับคนที่ผ่านร้อนหนาวมามาก เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ มีมา 20 ปีแล้ว และยังมีต่อไป

แล้วก็กลยุทธ์”2 ขาดทุน” ของแบงก์ชาติก็ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่จะเกิดเป็นข่าวเมื่อมีคนตั้งคำถาม เกี่ยวกับฐานะการเงินการคลังที่ร่อยหรอของรัฐบาล แล้วหาคำตอบตรงไปตรงมาไม่ได้ ก็งัดตัวเลขนี้มาทำเป็นเรื่องใหญ่โต

การขาดทุนจนถึงขั้นทุนติดลบของธนาคารแห่งประเทศไทย เชื่อมโยงกับกลยุทธ์ของนโยบายการเงินอย่างแยกไม่ออก อธิบายให้เกิดจินตนาการชัดแจ๋วก็ไม่ง่าย แต่ไม่ยากเกินจะเข้าใจ

เรื่องทั้งหมดต้องย้อนไปไกลถึงช่วงเวลาฟองสบู่เศรษฐกิจ ก่อนเกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง 2540

สมัยนั้น นโยบายการเงินของ ธปท.ใช้แนวทาง อัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่โดยการบริหาร “ตะกร้าเงิน” หรือ basket-currency monetary policy โดยคณะกรรมการ กนง.ใต้ร่ม ธปท.

เมื่อเกิดฟองสบู่เศรษฐกิจ เพราะ 2 ปัจจัยหลักคือ 1) ธปท. ปล่อยให้เกิดภาวะการแผ่ขยายแบบเกินเลยทางการเงิน (financial overextension) อย่างรุนแรง จากการปล่อยสินเชื่อ และทุนไหลเข้ามาขับเคลื่อนตลาดในหมวดธุรกิจภาคที่ไม่เกื้อหนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งส่วนขับเคลื่อนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์  2) กระทรวงการคลัง ปล่อยให้มีภาระหนี้สาธารณะและขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเรื้อรัง ซึ่งทำให้ประเทศอยู่ในสภาพล้มละลาย 2 ด้านพร้อมกัน

ภาวะดังกล่าว ทำให้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินแบบคงที่โดยการบริหารจัดการตะกร้าเงินที่ใช้อยู่ ไม่สามารถรับมือกับการโจมตีค่าเงินจากกองทุนเฮดจฟันด์ข้ามชาติที่นำโดยจอร์จ โซรอส จนกลายมาเป็นวิกฤตค่าเงินบาท เพราะ ธปท. นำทุนสำรองไปต่อสู้กับกองทุนจนขาดทุนเกือบ 6 แสนล้านบาทในต้นปี 2540 เป็นวิกฤตเศรษฐกิจร้ายแรงสุดในประวัติศาสตร์ไทย

ครั้งนั้นคือ จุดเริ่มต้นของประเด็นที่ ส่วนทุน ธปท.ติดลบที่เรื้อรังมาจนถึงปัจจุบัน

ตัวเลข เมื่อสิ้นงวดบัญชีปี 2540 ธปท.มีขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยน 170,449 ล้านบาท เป็นการขาดทุนที่เกิดขึ้นจริง 87,026 ล้านบาท และการขาดทุนทางบัญชี หรือยังไม่เกิดขึ้นจริง  83,418 ล้านบาท โดยอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินบาท ณ สิ้นปี 2540 อยู่ที่ 47.247 บาท และมีบัญชีทุนติดลบ 36,413 ล้านบาท

ความล้มเหลวดังกล่าว ทำให้ ธปท.และรัฐบาลไทยต้องหันมาใช้นโยบายการเงินอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว ผสมกับ นโยบายบริหารกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ที่เป็นรากเหง้าของ กลยุทธ์ “2 ขาดทุน” ของ ธปท.มาถึงทุกวันนี้

ในระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวนั้น หากเมื่อใดบาทอ่อน ธปท. จะมีกำไร แต่ถ้าบาทแข็ง ธปท.จะขาดทุน ดังจะเห็นว่า หลังวิกฤตต้มยำกุ้ง บาทอ่อนมาก จนทำให้ในงบสิ้นงวดปี 2545 ธปท. สามารถพลิกฐานะจากขาดทุนมาเป็นกำไร และล้างขาดทุนสะสม ทำให้ส่วนทุนของ ธปท.กลับมาเป็นบวกอีกครั้ง แต่ก็เป็นได้ไม่นาน ก็กลับไปติดลบอีก

ส่วนในกติกาบริหารเสถียรภาพทางการเงิน ด้วยกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ  (inflation tarketing policy) มีข้อเท็จจริงว่า ธปท. ต้องทำหน้าที่ รักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนไม่ให้ผันผวนมากเกินไป และยังต้องดูแลสภาพคล่องและอัตราดอกเบี้ยให้เหมาะสมเพื่อควบคุมเงินเฟ้อให้อยู่ในเป้าหมาย ดังนั้นเมื่อมีการซื้อดอลลาร์เข้ามา หรือมีเงินไหล (ฟันด์โฟลว์) เข้ามาจำนวนมาก ทำให้บาทแข็งเกิน จึงต้องออกพันธบัตร ธปท. (ซึ่งแตกต่างจากพันธบัตรกระทรวงการคลัง ซึ่งมักจะมีคนสับสนเรื่องนี้มาก) เพื่อดูดซับสภาพคล่องส่วนเกินของเงินบาท แต่พันธบัตรที่  ธปท.ออกมานั้นมีภาระดอกเบี้ยจ่าย ถือเป็นต้นทุนในการดำเนินนโยบายการเงิน (ปัจจุบันอยู่ที่ 2-3%) โดยภาระดอกเบี้ยจ่ายของ ธปท. เฉลี่ยคร่าวๆ ดูได้จากอัตราดอกเบี้ยนโยบาย (อัตราดอกเบี้ยที่ ธปท.กำหนดขึ้นเป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง และเป็นเครื่องมือหลักในการส่งสัญญาณนโยบายการเงิน)

พูดโดยสรุปง่ายๆ คือ นโยบายที่ ธปท.ใช้อยู่เป็น 2 เสาหลักคือ อัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว และกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อเพื่อรักษาเสถียรภาพ คือต้นธารของกลยุทธ์ “2 ขาดทุน” ที่เข้าข่าย “ดินพอกหางหมู” ไม่มีทางเลือกอื่น

บาทแข็งเมื่อใด ธปท.ก็ขาดทุนจากการออกพันธบัตร ธปท.  (จากนโยบายการเงินตามกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ) และขาดทุนจากการทุ่มทุนสำรองแทรกค่าดอลลาร์ (จากนโยบายการเงินรักษาเสถียรภาพค่าบาท) และบาทอ่อนเมื่อใดก็กำไรอีกครั้ง

หลายคนถามว่าทำไมบาทแข็ง ทั้งที่จีดีพีย่ำแย่ต่อเนื่องหลายปี คำตอบคือ ทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศของไทยมากเกิน และใช้เงินไม่เป็น ทำให้ทุนไหลเข้ามาพึ่งพิง เป็นผลดีกับตลาดหุ้น แต่ส่งออกพัง และ  ธปท.ขาดทุน

ยุคสมัยที่แบงก์ชาติเถลิงอำนาจใต้รัฐบาลเผด็จการ พวกเทคโนแครตในราชการจะพยายามกลบเรื่องนี้ให้เงียบ แต่ความลับก็ไม่มีในโลก

ในรัฐบาลจากการเลือกตั้งเรื่องนี้จะถูกขุดขึ้นมา เช่นในปี2556 มีการยกตัวเลขว่า ณ สิ้นปี 2554 ธปท. มีรายได้ดอกเบี้ยรับ 52,122.5 ล้านบาท และมีค่าใช้จ่ายเป็นดอกเบี้ยจ่าย 126,807.1 ล้านบาท หรือ รายได้จากดอกเบี้ยสุทธิขาดทุน 74,684.6 ล้านบาท ส่วนการขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่เกิดขึ้นแล้วมีจำนวน 66,549.60 ล้านบาท และขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่ยังไม่เกิดขึ้นจริง 62,387.2 ล้านบาท สำหรับการขาดทุนสะสมอยู่ที่ 202,661.6 ล้านบาท และมีส่วนของทุนติดลบ 323,702.4 ล้านบาท

แล้วในปี 2555 เรื่องก็แดงโร่เพราะส่วนทุนของ ธปท. ติดลบถึงกว่า 6 แสนล้านบาท แต่เมื่อเกิดรัฐประหารก็เงียบไปอีก

เพิ่งจะโผล่ล่าสุดที่มีการเผยว่าสิ้นปี 2559 ส่วนทุนติดลบ 7.45 แสนล้านบาท จากขาดทุนอัตราแลกเปลี่ยน 5.79 หมื่นล้านบาท และรายได้จากดอกเบี้ยสุทธิขาดทุน 2.90 หมื่นล้านบาท

ว่าไปแล้ว นี่ก็เรื่องเก่าเล่าใหม่ ที่ “คนเก่งแบงก์ชาติ” ไม่บอกใคร แต่กลบเกลื่อนแบบเดิมๆ ว่า “ไม่มีผลกระทบต่อการดำเนินงานปกติของ ธปท.”

เรื่องใหม่ที่ดูจะใหญ่กว่าคือค่าบาทที่กำลังแข็งเป็น “โด่ไม่รู้ล้ม” ยามนี้ที่แถวๆ 34.00 บาทต่อดอลลาร์ น่าจะทำให้ทุนของธปท. สิ้นปี 2560 ติดลบกระฉูดมากกว่าปกติแน่นอน