“ก.ล.ต.” ดันโครงการ “ปฏิรูปกฎหมาย” ยกระดับแข่งขันภาคธุรกิจ

นางสาวรื่นวดี สุวรรณมงคล เลขาธิการ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เปิดเผยในงานเสวนาออนไลน์ “Regulatory Guillotine : ก้าวใหม่ของตลาดทุนไทย แข่งได้ในตลาดทุนโลก” ว่า Regulatory Guillotine ถือเป็นหัวใจสำคัญที่รัฐบาลได้ผลักดันในการปรับปรุง ทบทวนกฎหมายที่ล้าสมัย เป็นอุปสรรคในการประกอบอาชีพ และสร้างภาระให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องในทุกภาคส่วน

รวมถึงเพื่อให้รองรับกับยุคสมัยใหม่ ซึ่งเป็นเป้าหมายที่ทางภาครัฐได้มอบให้หน่วยราชการทุกหน่วยงานดำเนินการในเรื่องดังกล่าว ขณะที่ก.ล.ต.เองก็ให้ความสำคัญกับการยกระดับความสามารถในการแข่งขันด้วยการมีกฎระเบียบที่ได้มาตรฐานและอำนวยความสะดวกให้ภาคธุรกิจ จึงกำหนดให้โครงการ Regulatory Guillotine เป็นโครงการสำคัญภายใต้แผนยุทธศาสตร์ของก.ล.ต. เพื่อดำเนินการลดขั้นตอน กระบวนการ และจำนวนเอกสารที่ต้องยื่นต่อก.ล.ต. รวมทั้งทบทวนกฎเกณฑ์ที่มีอยู่ให้สอดคล้องกับสภาวการณ์ปัจจุบัน

ทั้งนี้ โครงการดังกล่าวมีการวางกรอบการดำเนินงานไว้ทั้งหมดแล้ว โดยจะมีจำนวน 21 โครงการ และมีเป้าหมายภายในปี 64 จะสามารถลดการใช้กระดาษลงเกือบ 2 ล้านแผ่น/ปี, ลดจำนวนชั่วโมงการดำเนินงานของก.ล.ต.และผู้ประกอบการลง 75,000 ชั่วโมง/ปี และลดต้นทุนได้ถึง 75 ล้านบาท จากการดำเนินโครงการดังกล่าว

ขณะเดียวกันก.ล.ต.มีประมวลกฎหมายอยู่ที่ 538 ฉบับ และเป็นรายฉบับอยู่ที่ 1,653 ฉบับ ก็มีการตั้งเป้าหมายเพื่อลดให้ได้ถึง 50% ซึ่งมีน้ำหนักกฎกติกามากที่สุดในเรื่องของการกำกับตัวกลาง

อย่างไรก็ตามก.ล.ต.มีความพร้อม และอยากจะมุ่งไปสู่การลดภาระอย่างมาก ครอบคลุมประเด็นใหม่ๆ ซึ่งก็อยากจะเชิญชวนผู้ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนร่วมประเมินผ่านช่องทางของก.ล.ต.ทุกช่องทาง เพื่อความสำเร็จร่วมกันของตลาดทุนไทย

นายกิรติพงศ์ แนวมาลี นักวิชาการอาวุโส ฝ่ายกฎหมายเพื่อการพัฒนา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวว่า Regulatory Guillotine คือ การตัดทิ้งกฎหมายที่ก่อให้เกิดต้นทุนภาระเกินควร ซึ่งปัจจุบันไทยมีกฎหมายในระบบรวมกันทั้งสิ้น 1 แสนกว่าฉบับ ทั้งกฎหมายแม่บทและกฎหมายระดับโลก โดยพบว่าส่วนหนึ่งยังมีความล้าสมัย และก่อให้เกิดภาระต้นทุนแก่ผู้ประกอบการ ทำให้มองว่ากฎหมายมีการสร้างภาระ และมีความซ้ำซ้อนจำนวนมาก

โดยปัญหาที่กฎหมายไทยมีมาก คือ มีกระบวนการออกฎหมายอย่างต่อเนื่อง แต่กฎหมายที่ถูกยกเลิกไปนั้นมีจำนวนน้อยกว่าการเกิดของกฎหมายใหม่ ทำให้มีกฎหมายคงค้างอยู่ในระบบมาก ซึ่งสาเหตุที่กฎหมายเกิดขึ้นง่าย พบว่ามักจะเป็นกฎหมายที่ดำเนินการภายในหน่วยงาน, ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน, ขาดการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย

ขณะเดียวกันกฎหมายที่ถูกยกเลิกน้อย สาเหตุมาจากหน่วยงานขาดขีดความสามารถในการทบทวน, ประชาชนขาดความรู้และมีส่วนร่วมจริงจัง, หน่วยงานผู้ถือกฎหมายขาดแรงจูงใจในการยกเลิกกฎหมาย และขาดหน่วยงานกลางมาตรวจสอบคุณภาพการทบทวน ส่งผลให้กฎหมายไทยมีเป็นจำนวนมาก

ขณะที่ข้อเสียของการมีกฎเกณฑ์ที่ซ้ำซ้อน ล้าสมัย และมีจำนวนมาก จะก่อให้เกิดภาระต้นทุนแก่ธุรกิจและประชาชน, บิดเบือนเจตนารมย์อันแท้จริงของกฎหมาย, ก่อให้เกิดการใช้ทรัพยากรภาครัฐขาดประสิทธิภาพ และเป็นช่องทางการทุจริตของเจ้าหน้าที่บางคน แต่หากมีการปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็นออกไปก็จะสร้างผลบวก เช่น ต้นทุนของภาคเอกชนลดลง ก่อให้เกิดความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น, รัฐบาลสามารถใช้งบประมาณและทรัพยากรที่มีจำกัดไปทำอย่างอื่นที่มีประโยชน์มากกว่า, ลดการทุจริต และทำให้กฎหมายมีการใช้บังคับอย่างตรงไปตรงมา

นายกิรติพงศ์ กล่าวเพิ่มเติมว่า หลักคิดสำคัญของ Regulatory Guillotine หรือการทบทวนจะมองใน 4 มิติด้วยกัน ได้แก่

1.ทบทวนมิติกฎหมาย โดยพิจารณาว่ากฎหมายขัด/ทับซ้อนกฎหมายอื่นหรือไม่, ขัดกับพันธกรณีของไทยในความตกลงระหว่างประเทศหรือไม่, มีกฎหมายที่ให้อำนาจหรือไม่, มีการแก้ไขกฎหมายที่ให้อำนาจหรือไม่ และมีการประกาศให้สาธารณชนรับทราบหรือไม่

2.ทบทวนมิติเศรษฐศาสตร์ โดยพิจารณาว่ากฎหมายสอดคล้องกับบริบทปัจจุบันหรือไม่, มีวิธีการลดต้นทุนหรือเพิ่มประสิทธิภาพ โดยการกำกับดูแลวิธีอื่นหรือไม่, บทลงโทษมีความเหมาะสมหรือไม่ และมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนหรือไม่

3.ทบทวนมิติด้านต้นทุน พิจารณาดูว่ากฎหมายดังกล่าวนั้นสร้างต้นทุนในเชิงบัญชี และค่าเสียโอกาสแค่ไหน

4.ศึกษาตัวอย่างประเทศที่มีแนวปฎิบัติที่ดี (Best Practices)

อย่างไรก็ตามประสบการณ์ในการทบทวนกฎหมายของไทย ที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมฯ 2558 ซึ่งกฎหมายดังกล่าวมีการเน้นกรอบเวลาชัดเจนขึ้นว่า เมื่อใช้ครบ 5 ปีแล้วจะต้องมีการทบทวน และต้องรายงานให้ประชาชนทราบด้วย รวมถึงทำรายงานเป็นภาษาอังกฤษ แต่ก็ยังมีปัญหาในการบังคับใช้ จนมาปี 60 รัฐธรรมนูญไทยก็มีการกำหนดเรื่องนี้ลงในมาตรา 77 วรรค 2 (Guillotine) และปี 62 ก็มีการออกกฎหมายล่าสุด หรือ พ.ร.บ.หลักเกณฑ์จัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ 2562 ซึ่งถือเป็นกฎหมายสำคัญที่ทุกหน่วยงานจะต้องปฎิบัติตาม โดยจะมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ประเมิน

ขณะที่การทบทวนกฎหมายที่มีการดำเนินการเป็นรูปธรรม ในปี 2560 รัฐบาลมีการจัดตั้งคณะกรรมการดำเนินการปฎิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วนขึ้น โดยภายใต้คณะกรรมการชุดนี้ก็จะมีคณะอนุกรรมการหลายชุดที่จะดำเนินการแก้ไขกฎหมายทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งมีโครงการที่เป็นรูปธรรม คือ การปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพและดำเนินธุรกิจเพื่อใช้จัดอันดับ Ease Of Doing Business ของธนาคารโลก และการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวข้องกับใบอนุญาต เพื่อยกเลิกและปรับปรุงใบอนุญาตและขั้นตอนที่ไม่จำเป็น

สำหรับข้อเสนอแนะกับการปฎิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับตลาดทุนไทย มองว่าขณะนี้ประเทศไทยได้เผชิญกับความไม่แน่นอน และปัญหาทางเศรษฐกิจ ซึ่งก่อให้เกิดต้นทุนกับภาคเอกชน ซึ่งก.ล.ต.ในฐานะผู้กำกับดูแลก็จำเป็นต้องมีการปรับกฎหมาย เพื่อลดต้นทุนที่เกิดขึ้นกับเอกชนให้มากที่สุด เพื่อให้มีการแข่งขันได้ และแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดช่องให้กับสตาร์ทอัพระดมทุนได้ง่ายขึ้น มีระบบคราวด์ฟันดิ้ง และ ICO รวมถึงพิจารณาใบอนุญาตต่างๆ ให้แก่ผู้ประกอบวิชาชีพในตลาดทุน โดยลดการใช้กระดาษ อีกทั้งกฎหมายที่รองรับกับการประกอบธุรกิจ ซึ่งประเทศไทยยังมีข้อจำกัดในหลายธุรกิจ เช่น Grab, Airbnb ที่ยังไม่มีกฎหมายไทยเข้ามารองรับ ขณะที่เมื่อสถานการณ์โควิด-19 คลี่คลายลงก็อาจจะมีธุรกิจใหม่ๆ เกิดขึ้น อย่าง โดรน, เทเลเมดิซีน, เกษตรอัจฉริยะ หรือเกษตรแม่นยำ ถ้ายังมีอุปสรรคของกฎหมายเหล่านี ก็จะทำให้ไม่มีนักลงทุนเข้ามา

ด้านความพร้อมหน่วยงาน ผู้นำองค์กรจะต้องมีนโยบายที่ชัดเจน เจ้าหน้าที่เข้าใจความจำเป็นในการตัดลดกฎหมายที่ไม่จำเป็น ความพร้อมข้อมูลเพื่อการตัดสินใจ และการรับฟังความเห็นผู้มีส่วนได้เสียอย่างรอบคอบ

นางเพียงพนอ บุญกล่ำ รองกรรมการผู้จัดการใหญ่ สำนักกฎหมาย บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) หรือ PTT กล่าวว่า ที่ผ่านมาบริษัทฯ มีการเจรจากับหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสิ่งที่อยากเห็น คือ การลดการประสานงานไปในหลายๆ หน่วยงาน หรืออยากเห็นการออกกฎหมายฉบับเดียวที่แก้ไขปัญหาได้ครอบคลุม เหมือนกับสิงคโปร์ ที่ออกกฎหมายโควิด-19 ใน 1 ฉบับ เพื่อเพิ่มความรวดเร็วในการดำเนินงาน, ลดความไม่แน่นอนของกฎหมาย เพื่อลดต้นทุนการดำเนินงาน โดยแนะให้จัดตั้งหน่วยงานกลางขึ้นมาที่มีทั้ง ก.ล.ต. ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) และกระทรวงพาณิชย์ ในการพิจารณาในเรื่องเดียวกัน รวมถึงการเปิดเผยข้อมูล สร้างความโปร่งใส ซึ่งอาจจะไม่จำเป็นต้องมีหนังสือชี้ชวนหนาๆ แต่ให้มีความกระชับ หรือเป็นบทสรุปของผู้บริหาร ให้นักลงทุนอ่านแล้วเข้าใจได้ง่าย

ส่วนเรื่องของความล้าสมัย เช่น การลงประกาศบนหนังสือพิมพ์ หรือการทำรายงานประจำปี (Annual report) อาจจะต้องมีการทบทวนข้อกำหนดดังกล่าวใหม่ เนื่องจากยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไป และให้ยึดความเข้าถึงที่มากที่สุดเป็นหลัก

“เราอยากเห็นการทบทวนใน 2-3 เรื่อง คือ ความรวดเร็ว, ค่าใช้จ่ายต้นทุน ความแน่นอน และการนำดิจิทัลเข้ามาใช้” นางเพียงพนอ กล่าว

นายธวัชชัย พิทยโสภณ ผู้ช่วยเลขาธิการ ก.ล.ต.สายกฎหมาย กล่าวว่า การพัฒนากฎหมายและกฎเกณฑ์ถือเป็นภารกิจสำคัญของ ก.ล.ต. โดยกฎหมายพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) และพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ของก.ล.ต. มีทั้งหมด 6 ฉบับ ก็มีการทำวิจัย และมีการแก้ไขเช่นกัน อีกทั้งยังมีกฎหมายลูก หรือประกาศต่างๆ ที่ทางก.ล.ต.สามารถดำเนินการได้เอง

โดยเป้าหมายของก.ล.ต. เนื่องจากมองว่ากฎหมายและกฎเกณฑ์เป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาประเทศ และการส่งเสริมความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งสิ่งที่ได้ดำเนินการ คือ 1.ปรับปรุงกระบวนการขั้นตอน โดยมุ่งไปสู่ดิจิทัล เพื่อทยอยยกเลิกกระดาษ 2.แบบคำขอ หรือแบบใบอนุญาตต่างๆ ซึ่งในปีนี้ก็ได้มีการยกเลิกแบบไฟลิ่งตราสารหนี้จาก 33 แบบ เหลือ 13 แบบ แต่การลดจำนวนไม่ได้ลดให้เหลือน้อยเพียงอย่างเดียว แต่ลดในส่วนที่ไม่จำเป็นออกไป 3.เนื้อหา กฎเกณฑ์การกำกับดูแลตัวกลางก็เป็นโจทย์สำคัญ ในการทบทวนใบอนุญาตอะไรที่จำเป็นและไม่จำเป็น

นอกจากนี้ต้องยอมรับว่าโควิด-19 ถือเป็นตัวเร่งให้มีการเปลี่ยนแปลงในการดำเนินการในเรื่องดังกล่าว และนอกเหนือจากการกำกับดูแลบริษัทแล้ว ก.ล.ต.ยังมีการดูแลในเรื่องของบุคลากรในธุรกิจตลาดทุน อย่างผู้แนะนำการลงทุน ก็มีการปรับระบบให้มีความคล่องตัวมากขึ้น