กฎหมาย Dodd-Frank กับเฟด

พลวัต 2016 : วิษณุ โชลิตกุล

 

ทันทีที่เอฟบีไอ ออกมารับรองความชอบธรรมในการชิงตำแหน่งประธานาธิบดีของนางฮิลลารี คลินตันในสองวันก่อนเลือกตั้ง ก็เป็นข่าวร้ายชนิดที่นายโดนัลด์ ทรัมป์ ที่คาดว่าประเด็นเรื่อง เอฟบีไอจะเป็น “จุดตาย” ของนางคลินตัน กลับตัวไม่ทัน โอกาสแพ้ราบคาบเกิดขึ้นทันที

เสียงขานรับในเชิงบวกหลักจากลางแพ้ของนายทรัมป์ปรากฏชัดเจน จากการที่ดัชนีตลาดหุ้นทั่วโลกวานนี้ รวมทั้งราคาน้ำมัน เป็นการแสดงความต้อนรับต่อชัยชนะล่วงหน้าของนางคลินตัน ที่มีโอกาสสร้างประวัติศาสตร์เป็นประธานาธิบดีหญิงคนแรกของสหรัฐ

เหตุผลที่ตลาดหุ้นวอลล์สตรีท พากันพึงพอใจกับความพ่ายแพ้ของนายทรัมป์ อยู่ที่ว่า หนึ่งในนโยบายหาเสียงของเขา คือ การยกเลิกกฎหมาย Dodd-Frank ด้วยข้ออ้างว่า ทำให้ธนาคารพาณิชย์ปล่อยสินเชื่อยากขึ้นมาก ส่งผลต่อการจ้างงาน ซึ่งนโยบายดังกล่าวเท่ากับการย้อนรอยแนวทางกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐต่อสถาบันการเงินก่อนช่วงเกิดวิกฤตซับไพรม์ ค.ศ. 2008

นโยบายยกเลิกกฎหมายดังกล่าว แม้จะไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย แต่ก็เป็นสิ่งที่ทำให้เกิดความกังวลในตลาดเงินและตลาดทุนในสหรัฐรวมทั้งของโลกอย่างมาก เพราะนโยบายดังกล่าว มีเป้าหมายของทรัมป์ เน้นช่วยให้ผู้บริหารธนาคารและสถาบันการเงินทำงานสบายขึ้น แต่ช่วยการจ้างงานทีหลัง โดยทำการลดอำนาจหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงินลง และลดการปกป้องผู้บริโภค

การพ่ายแพ้ของนายทรัมป์ จะทำให้กฎหมาย Dodd-Frank มีผลบังคับใช้ต่อไปเพื่อปฏิรูประบบและโครงสร้างตลาดเงินและตลาดทุนของสหรัฐและของโลกอย่างมีนัยสำคัญต่อไป

กฎหมายดังกล่าว เป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นมาจากนักการเมืองในรัฐสภาของพรรคเดโมแครต 2 คน ตามชื่อกฎหมายเป็นคนเริ่มต้น และได้รับการสนับสนุนจากนักการเมืองพรรครีพับลิกันบางส่วนนำโดยวุฒิสมาชิก ริชาร์ด เชลบี้ ไม่ได้นำเสนอโดยทำเนียบขาว

แรกสุดที่มีการร่างกฎหมายเสนอต่อรัฐสภา ประธานาธิบดี บารัค โอบามา พยายามขัดขวางสุดฤทธิ์ เพราะกฎหมายฉบับนี้ นอกจากจะไปลดอำนาจของหน่วยงานสำคัญไม่ว่าจะเป็นเฟด หรือสำนักงาน SEC และสำนักงานกำกับสินค้าโภคภัณฑ์ (CFTC) ของสหรัฐ ให้ต้องทำงานร่วมกัน และประสานกับหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ และผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมการเงิน เพื่อให้การกำกับดูแลมีลักษณะเป็นองค์รวม โดยขยายขอบเขตอำนาจไปยังสถาบันการเงินที่เดิมไม่ได้อยู่ในการกำกับด้วย เช่น เฮดจ์ฟันด์ บริษัทประกันชีวิต ธุรกรรมด้าน Credit Default Swap และอนุพันธ์ในตลาดโอทีซี ที่ต้องชำระราคาผ่านสำนักหักบัญชี (Clearing House) ทำนองเดียวกันกับโมเดลญี่ปุ่น

การต่อสู้ระหว่างทำเนียบขาวและรัฐสภายืดเยื้อหลายปี ต้องรอกระทั่งประกาศใช้เป็นกฎหมายที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่  21 กรกฎาคม ค.ศ.2010 เพื่อป้องกันและบรรเทาการเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินในอนาคต  

6 ปีของกฎหมายดังกล่าว กฎหมาย Dodd Frank ได้มีส่วนในการปฏิรูปโครงสร้างและการกำกับดูแลสถาบันการเงินที่ดีขึ้นชัดเจน แต่ยังเหลือที่ยังไม่ได้ทำอีกมากมาย เพราะเนื้อหาของกฎหมายนี้มีความยาวมากที่สุดถึง 848 หน้า และครอบคลุมเนื้อหาถึง 8 ประเด็น ได้แก่

1. การจัดตั้งหน่วยงานกำกับและพิทักษ์ผู้ลงทุน (Consumer Financial Protection Agency) เพื่อดูแลเรื่องสินเชื่อส่วนบุคคล การใช้จ่ายผ่านบัตรเครดิต รวมทั้งการปล่อยสินเชื่อกู้ซื้อบ้าน โดยธนาคารต้องเข้มงวดในเรื่องของเอกสารหลักฐานการดำเนินงาน ความมีตัวตน และความสามารถในการชำระหนี้คืนของลูกค้า
2. การจัดตั้ง สภาการกำกับเสถียรภาพของระบบการเงิน (The Financial Stability Oversight Council) เพื่อกำกับและดูแลตลาดทุนอย่างบูรณาการ เพื่อประเมินสถานการณ์และการบริหารความเสี่ยงได้อย่างมีประสิทธิภาพ
3. การจัดทำกฎเกณฑ์ที่เรียกว่า Volcker Rule เพื่อกำหนดขอบเขตและขนาดของการทำธุรกรรมที่เกี่ยวกับอนุพันธ์ของธนาคารพาณิชย์
4. การกำกับธุรกิจอนุพันธ์ในตลาดโอทีซี โดยกำหนดให้ต้องชำระราคาผ่านสำนักหักบัญชี แทนการซื้อขายระหว่างกันเอง โดยเฉพาะ Credit Default Swaps
5. การปรับปรุงหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับผู้เล่นในตลาดอนุพันธ์ โดยกำหนดให้ Hedge Fund ที่มีขนาดใหญ่ ต้องขึ้นทะเบียนกับสำนักงาน ก.ล.ต. และต้องนำส่งรายงานที่จำเป็นให้กับทาง ก.ล.ต. ด้วย
6. การปรับปรุงการกำกับดูแลบริษัทจัดอันดับเครดิต เพื่อวิเคราะห์ข้อมูลที่สะท้อนความเป็นจริงของผู้ถูกประเมิน โดย SEC
7. การจัดตั้งหน่วยงานกลางเพื่อกำกับดูแลธุรกิจประกันภัย เพื่อป้องกันเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นกับ AIG ในอดีต โดยเฉพาะการบริหารความเสี่ยง
8. การปรับปรุงการทำงานของธนาคารกลาง เพื่อให้มีความโปร่งใสและเป็นธรรม

เรื่องที่สำคัญ และยังไม่ได้กระทำคือ เรื่องในข้อสุดท้ายนั่นเอง เพราะมาตรการของกฎหมายนี้ จะทำให้บทบาทของเฟดลดลงไปเท่ากับหน่วยงานอื่นๆ ไม่ทรงอิทธิพลเท่าเดิมอีกต่อไป

สิ่งที่ต้องติดตามต่อไปคือ หากกฎหมายนี้ยังมีผลบังคับใช้ต่อไป โดยไม่มีคนอย่างนายทรัมป์มาสั่งยกเลิกแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับบทบาทของเฟด ซึ่งถือเป็นประเด็นคำถามที่ท้าทายพอสมควร