เงินคงคลัง และ สุนัขหางด้วน

พลวัต 2017 : วิษณุ โชลิตกุล

 

จากประเด็นเรื่องการตั้งงบประมาณสำหรับงบปี 2561 ที่ขาดดุลมากเป็นประวัติการณ์ มาจนถึงการร่อยหรอลงของเงินคงคลัง หรือ  treasury reserves ที่ถดถอยรุนแรงเหลือเมื่อสิ้นสุดเดือนธันวาคม 2559 ที่ระดับแค่ 7.49 หมื่นล้าน ทำให้มีคำถามทั่วไปถึงความสามารถของทีมงานเศรษฐกิจของรัฐบาลชุดนี้ว่า กำลังนำประเทศไปสู่สภาพ “ถังแตก” หรือไม่

คำถามดังกล่าว ไม่ได้มีความหมายโดยตรงถึงประเด็นทางด้านเศรษฐศาสตร์เท่านั้น แต่มันมีนัยทางการเมืองปะปนด้วยไม่มากก็น้อย ดังนั้นคำตอบจึงหนีไม่พ้นอคติทางการเมืองเจือปนอยู่ด้วย ทั้งที่มันไม่ควรจะเป็นเช่นนั้น

จุดที่น่าสนใจก็คือ เมื่อประเด็นเรื่องเงินคงคลังกลายเป็นอคติทางการเมืองขึ้นมา คำตอบที่มีสาระจึงถูกลดทอนลงตามไปด้วย

คำว่าเงินคงคลัง ในความหมายเชิงวิชาการว่าด้วยการคลังสาธารณะ คือเงินสดหรือสิ่งใกล้เคียงเงินสดที่รัฐบาลมีไว้เพื่อการใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐ โดยเป็นเงินรายรับที่เหลือจากการใช้จ่ายซึ่งรัฐบาลเก็บสะสมไว้ในแต่ละขณะ

ปัจจัยสำคัญที่มีผลให้เงินคงคลังเปลี่ยนแปลง คือ การจัดเก็บรายได้ การเบิกใช้รายจ่าย และการนำเงินคงคลังมาใช้นั่นเอง

ในกรณีของไทย รายได้ของรัฐบาล มาจาก 1) เงินภาษีเป็นหลัก ซึ่งรอบของการตกงวดภาษีสำคัญๆ ที่มีกำหนดช่วงเวลาไว้ตามฤดูกาลที่มีขึ้นๆ ลงๆ  เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ยื่นภายในเดือนมีนาคมของทุกปี หรือภาษีเงินได้นิติบุคคล งวดปีและงวดครึ่งปี ยื่นภายในเดือนพฤษภาคมและสิงหาคมของทุกปี เป็นต้น ต่างจากการเบิกใช้รายจ่ายที่ส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายประจำ  อาทิ เงินเดือน เบี้ยหวัด ซึ่งมักมีภาระต้องจ่ายอย่างสม่ำเสมอ ทำให้ระดับเงินคงคลังมีการขึ้นลงตามฤดูกาลหาความสม่ำเสมอไม่ได้

ปัจจัยหลักสำคัญ 3 ประการ ที่ส่งผลกระทบต่อสถานะของเงินคงคลัง คือ 1) การจัดเก็บรายได้ของรัฐ 2) การใช้จ่ายของรัฐ และ 3) การนำเงินคงคลังออกมาใช้

ในบางกรณี รัฐสามารถใช้วิธีการกู้เงินให้ได้ก่อน และนำมาเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานตามนโยบายต่างๆ แทนการใช้เงินคงคลัง ซึ่งเงินกู้ที่มาก ทำให้การใช้เงินคงคลังลดลง ส่งผลให้ระดับเงินคงคลังให้สูงขึ้นในช่วงเวลาหนึ่ง แต่ในอนาคตเมื่อมีการจ่ายหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยคืนไป ระดับเงินคงคลังก็จะลดลง 

ข้อหลังนี้ อาจจะกลายเป็น ข้อโต้แย้งของผู้ที่สนับสนุนรัฐบาล เวลาที่มีการพูดถึงการถดถอยลงของเงินคงคลัง โดยระบุว่า เงินคงคลังคือสภาพคล่องเฉพาะหน้าที่ไม่ได้บ่งชี้ความมั่งคั่งหรือแข็งแกร่งของเศรษฐกจิไทยแต่อย่างใด ความเห็นดังกล่าว แม้จะถูกบางส่วน แต่ก็ผิดเสียเยอะ เพราะหากสภาพคล่องดังกล่าวไม่มีความสำคัญ แล้วมีไว้ทำไม เพราะโดยหลักข้อเท็จจริงที่นักบัญชีทุกคนรู้จักกันดีคือ “เงินสดคือพระเจ้า” เมื่อใดที่สภาพคล่องร่อยหรอลง แสดงว่าเข้าขั้นฝืดเคืองเงินสด สะท้อนว่า ผู้บริหารรัฐทำงานไม่เป็น

โดยข้อเท็จจริงแล้ว เงินคงคลังนั้นมีความสำคัญเป็นอย่างมากเลยทีเดียว ประเทศจะอยู่หรือล่มนั้นส่วนหนึ่งก็มีสาเหตุมาจากเงินคงคลังด้วย  เพราะมันสะท้อนความสามารถของัรฐบาลในการใช้เครื่องมือบริหารจัดการสภาพคล่องของรัฐบาลนอกเหนือไปจากการกู้เงินทั้งด้วยการออกตั๋วเงินคลังและการออกพันธบัตรของรัฐบาล

การมีเงินคงคลังในระดับที่เพียงพอ ก็ย่อมสร้างเสริมความมั่นใจได้ว่ารัฐบาลยังมีเครื่องมือไว้ดูแลในกรณีที่มีเหตุการณ์จำเป็นเร่งด่วนให้ต้องใช้จ่ายเงิน อันรวมถึงความสามารถในการหลีกเลี่ยงการผิดนัดชำระหนี้ของหน่วยงานภาครัฐ

เงินคงคลังที่ปรับเพิ่มขึ้นจากการจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้น สะท้อนถึงสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่ขยายตัวในเกณฑ์ค่อนข้างดี  ในทางตรงกันข้าม หากเงินคงคลังอยู่ในระดับต่ำ อาจก่อให้เกิดความกังวลว่ารัฐบาลจะประสบกับภาวะขาดสภาพคล่อง ซึ่งสะท้อนว่ารัฐบาลอาจไม่มีเงินเหลือเพียงพอสำหรับการเบิกใช้เงินโดยเฉพาะหากเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้น  

ในอดีตที่ผ่านมา  สถานะเงินคงคลังของไทยถือว่าค่อนข้างแข็งแรงและมีทิศทางเพิ่มขึ้นจากหลายเหตุผลข้างต้น ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของวัฏจักรทางเศรษฐกิจและหลากหลายเหตุการณ์เสี่ยง สะท้อนถึงความสามารถในการบริหารจัดการเงินคงคลัง

ครั้งหนึ่งมีรัฐบาลไทยที่ถูกตั้งข้อหาว่าไม่รักชาติเพียงพอ เคยมีแนวคิดนำเงินคงคลังส่วนเกินไปบริหาร เพื่อให้ได้รับผลตอบแทนมากขึ้น ซึ่งจำต้องแก้ไขกฎหมายที่เดิมระบุให้ฝากไว้เป็นบัญชีเงินฝากกระแสรายวันที่ธนาคารแห่งประเทศไทย โดยไม่ได้รับผลตอบแทน ก็ถูกคัดคค้านจนต้องเก็บขึ้นหิ้งแล้วยกเลิกไป

ความจริงแล้ว หลายประเทศเคยมีการกระทำที่เปิดช่องให้กรณีดังกล่าว เช่น สหรัฐ อนุญาตให้กระทรวงการคลังสามารถนำเงินคงคลังส่วนเกินไปแสวงหาผลตอบแทนได้ เพียงแต่มีความเสี่ยงในการลงทุนที่ทำให้ทำได้ยากพอสมควรในทางปฏิบัติ  

คำถามที่ยากจะชี้ชัดของเงินคงคลังอยู่ที่ว่า ระดับเงินคงคลังที่ควรจะมีในมือรัฐบาลเพื่อบริหารกระแสเงินสดระยะสั้นควรจะอยู่ที่ระดับใด ก็มีคนเสนอเกณฑ์หลายประการคือ เทียบกับตัวเลขความต้องการใช้เงินสดของงบประมาณในแต่ละเดือน ซึ่งโดยเฉลี่ยแล้วมักจะอยู่ที่ระดับ 6 เดือนขึ้นไป ถึงจะถือว่าปลอดภัย แต่นั่นก็ยังไม่มีเกณฑ์มาตรฐานที่ชี้วัดชัดเจน

ส่วนข้ออ้างว่าการมีเงินคงคลังมากเกินไป อาจจะทำให้รัฐบาลมีต้นทุนการก่อหนี้มากเกินนั้น เป็นเหตุผลที่ไม่เข้าท่าที่สุด เข้าข่ายสุนัขหางด้วนในนิทานอีสปครั้งโบราณ ไม่มีผิด