รัฐธรรมนูญ 2560

พลวัต ปี 2017 : วิษณุ โชลิตกุล

 

วันพรุ่งนี้บ่าย จะมีพิธีพระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดอย่างเป็นทางการ ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของรัชกาลปัจจุบัน แต่เป็นฉบับที่เท่าใด นับแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา คงต้องนับกันเอาเอง

เช่นเดียวกัน แม้เจตนาของคนร่างรัฐธรรมนูญจะพยายามแสดงเจตนาว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จะเป็นฉบับถาวร แต่ก็ไม่มีใครสามารถสร้างหลักประกันได้ว่า รัฐธรรมนูญนี้จะถูกฉีกทิ้งด้วยการรัฐประหารครั้งต่อไปอีกนานแค่ไหน เพราะต้นกำเนิดและที่มาของรัฐธรรมนูญนี้ ก็มาจากคณะรัฐประหารเช่นกัน

คำว่ารัฐธรรมนูญ เป็นหลักการที่มาจากโลกตะวันตกที่มีประวัติเชื่อมโยงกับการก่อร่างสร้างรัฐประชาชาติ หรือ nation states ในคริสต์ศตวรรษที่ 16 เป็นต้นมาในยุโรป  เพื่อให้เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ดังนั้นโดยสภาพแล้ว รัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับที่มีกรอบความคิดแบบตะวันตก  ซึ่งโดยผลลัพธ์แล้ว ควรเกิดผลตามครรลองประชาธิปไตยตะวันตกเหมือนอย่างประเทศตะวันตก แต่สิ่งที่เกิดในระบบการเมืองไทยดูเหมือนจะสวนทางกับระบบการเมืองตะวันตก

เหตุผลสำคัญคือ รัฐธรรมนูญถูกมองจากคนที่มีอำนาจรัฐ หรือรัฏฐาธิปัตย์ “แบบไทยๆ” ว่า เป็นเพียงกฎหมายลายลักษณ์อักษรสูงสุดของรัฐ ที่สามารถล้มล้างหรือฉีกทิ้งได้  จนมีการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบ่อยครั้ง ซึ่งขัดกับแนวคิดทางนิติศาสตร์ที่ว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ ซึ่งควรมีความศักดิ์สิทธิ์และคงทนถาวร

จากสถิติที่ผ่านมา นับตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขที่ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ประเทศไทยมีการใช้รัฐธรรมนูญ 2 ลักษณะคือ รัฐธรรมนูญมุ่งจะใช้บังคับเป็นการถาวรโดยที่มีการยกร่างกันอย่างเป็นระบบ กับรัฐธรรมนูญที่มุ่งจะใช้บังคับเป็นการชั่วคราวซึ่งมักเรียก ธรรมนูญการปกครอง

ปัญหาคือ รัฐธรรมนูญฉบับถาวร (ในทางนิตินัย) ของไทยมักจะมีอายุแสนสั้น แต่ธรรมนูญการปกครอง ซึ่งอ้างว่าใช้บังคับชั่วคราว กลับมีอายุการใช้งานโดยเฉลี่ยยาวนานโดยพฤตินัยกว่ามาก

ตัวอย่างเช่น ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ซึ่งเกิดขึ้นจากรัฐประหารจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ใช้บังคับเป็นเวลา 9 ปีเศษ

สาระสำคัญของธรรมนูญการปกครอง (ไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร) เป็นที่ชื่นชอบของกลุ่มข้าราชการที่มีนายทหารเป็นแกนนำเสมอมา เพราะมีบทบัญญัติให้อำนาจฝ่ายบริหารโดยไม่มีการถ่วงดุล (แม้จะสร้างรูปแบบถ่วงดุลก็เป็นแค่พิธีการเท่านั้น ไม่ใช่ในสาระสำคัญ) ทำให้ฝ่ายบริหารมีความเฉียบขาดในการจัดการเรื่องต่างๆ ด้วยตนเอง ทำให้เกิดความคุ้นเคยในการใช้อำนาจ โดยอ้างถึงความฉับไวในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน แต่ก็มักจะเห็นได้มาตลอดว่า ได้นำมาซึ่งการใช้อำนาจรัฐในทางที่ผิดมากมายที่ละเมิดต่อสิทธิของพลเมือง และยังหมักหมมความไร้ระเบียบยาวนาน

การที่รัฐธรรมนูญฉบับถาวรหลายฉบับใช้บังคับมีอายุการใช้งานในระยะเวลาสั้นๆ เพราะบทบัญญัติที่ร่างขึ้นมาตามเจตนาที่กว้างกว่าธรรมนูญการปกครอง มีสาระสำคัญที่ไม่สอดคล้องกับโครงสร้างอำนาจทางการเมืองซึ่งไม่ได้อยู่ในมือของประชาชนอย่างแท้จริง ทว่าตกอยู่ในมือของกลุ่มข้าราชการประจำ ที่มีแกนหลักคือ นายทหารระดับสูงของกองทัพ

วงจรอุบาทว์ของรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครอิง ถือเป็นวัฏจักรทางอำนาจที่ซับซ้อนและไม่ลงตัวมาโดยตลอด และจะยังคงดำรงอยู่ไปอีกยาวนาน

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ผู้ร่างและผู้ให้ความเห็นชอบตามขั้นตอนของการร่าง (ที่มาจากกลุ่มคนที่มีความคิดคล้ายกัน ถูกวิพากษ์วิจารณ์ไปแล้วค่อนข้างมากว่า ยังมีสาระที่รวบอำนาจในกำมือของ “พรรคข้าราชการ” อย่างกระชับเหนียวแน่นกว่าเดิม ขัดแย้งกับพัฒนาการของสังคมที่ต้องการความหลากหลายและสิทธิเสรีภาพเพื่อปลดปล่อยศักยภาพของพลเมืองในการดำเนินการต่างๆ เพื่อสร้างความมั่งคั่งและกติกาใหม่สำหรับอนาคต

ยังเร็วเกินไปที่จะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับ “ถาวร” ใหม่นี้จะมีอายุใช้งานนานเท่าใด แต่เราในฐานะพลเมืองไทยคนหนึ่งที่ต้องถูกกำกับดูแลด้วยเงื่อนไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างเลี่ยงไม่พ้น คงจำต้องยอมรับที่จะ “รู้เท่าทัน” กับเจตนาของคนร่างและบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ตกเป็นเหยื่อของสถานการณ์อย่างไร้เดียงสา และซื่อบื้อ

หากจะตั้งถามว่า รัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดนี้ จะทำให้หุ้นขึ้นหรือลง

คำตอบคือ ถามไม่ตรงคำตอบ