รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (4) : บริษัทรัฐวิสาหกิจและการแข่งขันกับเอกชน

CAP & CORP FORUM

รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (4) : บริษัทรัฐวิสาหกิจและการแข่งขันกับเอกชน

รัฐวิสาหกิจบางแห่งจัดตั้งขึ้นมาเพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่มีลักษณะผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด บางแห่งจัดตั้งในระบบกฎหมายเอกชนและแข่งขันในระบบกลไกตลาด บางแห่งต้องแข่งขันและจัดทำบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐบาลควบคู่ไปพร้อมกัน การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจจึงมีความยุ่งยากซับซ้อนกว่าเอกชนโดยทั่วไป บางครั้งก็อาจต้องสูญเสียความสามารถในการแข่งขันบางอย่างไปเนื่องจากต้องดำเนินการตามนโยบายของรัฐและต้องประสบภาวะขาดทุนจากการดำเนินกิจการดังกล่าว

ร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. …. กำหนดหลักเกณฑ์บางประการเพื่อให้การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้ง่ายขึ้น โดยร่างพ.ร.บ.กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) กำหนดมาตรการจัดสรรเงินชดเชยหรือเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลภายใต้แผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ โดยวงเงินที่จะชดเชยหรือเงินอุดหนุน กลไกวิธี และการแยกบัญชีจากบัญชีปกติให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด รวมทั้งต้องเปิดเผยข้อมูลการชดเชยและเงินอุดหนุนนั้นต่อสาธารณชนด้วย ซึ่งหลักการดังกล่าวสอดคล้องกับ OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (2015 EDITION)

นอกจากการอุดหนุนและการชดเชยดังกล่าวแล้ว ปัญหาอีกประการหนึ่งของรัฐวิสาหกิจในระบบกลไกเศรษฐกิจและการแข่งขันในตลาดเสรี คือ รัฐวิสาหกิจมักจะได้รับการปฏิบัติแตกต่างจากเอกชน หรือหลายครั้งอยู่ภายใต้เงื่อนไขการแข่งขันที่ได้เปรียบเอกชน เช่น การเข้าถึงแหล่งเงินทุน การค้ำประกันโดยรัฐ และการได้รับยกเว้นกฎหมายบางฉบับ โดยกฎหมายฉบับหนึ่งที่ถูกกล่าวถึงอย่างมากคือการที่รัฐวิสาหกิจเคยไม่ต้องอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 (พ.ร.บ. 2542)

อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ. 2560) ซึ่งยกเลิกพ.ร.บ. 2542 ทั้งฉบับและจะมีผลใช้บังคับในวันที่ 5 ตุลาคม 2560 นี้ ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างสำคัญของการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ โดยพ.ร.บ. 2560 กำหนดให้เฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ดําเนินการตามกฎหมายหรือมติของคณะรัฐมนตรีที่มีความจําเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ ผลประโยชน์ส่วนรวม หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค เท่านั้นที่ไม่อยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้า จากเดิมที่พ.ร.บ. 2542 ยกเว้นให้ทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม การกำหนดดังกล่าวก็ยังมีความไม่แน่นอนว่าบริษัทรัฐวิสาหกิจหลาย ๆ แห่งจะอยู่ภายใต้การบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้หรือไม่ อาทิ การบินไทย ทีโอที ปตท. อสมท รวมถึงบรรษัท ฯลฯ หากกิจการเหล่านี้ยังถือว่าเป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือจัดให้มีสาธารณูปโภค การดำเนินการของทุนรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่เหล่านี้ก็จะไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายเช่นเดิม ซึ่งไม่เป็นธรรมกับการแข่งขัน และผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดข้อยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายลักษณะนี้อาจแตกต่างจากที่กำหนดในสหภาพยุโรปที่เป็นต้นแบบกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทย และมีการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจผ่านรัฐวิสาหกิจ รวมถึงกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการเปิดเสรี

สหภาพยุโรปมีกรณีศึกษาที่เกี่ยวกับกฎหมายแข่งขันทางการค้ากับการดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจและการอุดหนุนที่น่าสนใจจำนวนมาก โดยในสหภาพยุโรปจะใช้เกณฑ์พิจารณารายกิจการ ดังนั้น ในแต่ละองค์กรอาจจะมีหลาย ๆ กิจการ บางกิจการอาจจะตกอยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้าแต่บางกิจการไม่ เป็นต้น อาทิ

ในคดีของ Deutsche Post (ไปรษณีย์เยอรมัน) คณะกรรมาธิการแห่งสหภาพยุโรปมีความเห็นว่า Deutsche Post กระทำการฝ่าฝืนกฎหมายโดยการเสนอบริการพัสดุด่วนพิเศษตัดราคาคู่แข่งเนื่องจากมีอำนาจผูกขาดในระบบไปรษณีย์ปกติและนำเงินอุดหนุนจากส่วนดังกล่าวมาใช้ในกิจการพัสดุด่วนพิเศษ

อีกตัวอย่างในคดี Poucet ศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรปในขณะนั้นมีความเห็นว่า มาตรการสวัสดิการสังคมของสำนักงานประกันสังคมท้องถิ่นของฝรั่งเศสเรื่องการเจ็บป่วยและการคลอดบุตรสำหรับผู้ประกันตนอิสระไม่ถือว่าเป็นกิจกรรมในทางเศรษฐกิจ จึงไม่ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้า ในขณะที่คดี Fédération Française des Sociétés d’Assurance ศาลพิจารณาเห็นว่ามาตรการประกันสังคมในคดีนี้เป็นการดำเนินกิจกรรมในทางเศรษฐกิจ เนื่องจากสิทธิประโยชน์ที่สมาชิกจะได้รับขึ้นอยู่กับจำนวนเงินที่นำสมทบเข้ากองทุนและผลจากการลงทุนของกองทุน โดยการประกันตนมิใช่มาตรการบังคับ นโยบายประกันตนในคดีนี้จึงเป็นไปตามหลักการของระบบทุนนิยมที่ถือว่าเป็นการดำเนินกิจกรรมในทางเศรษฐกิจ จึงต้องอยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้า เป็นต้น

จากตัวอย่างข้างต้นจะพบว่าการกำหนดกรอบนโยบายการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อน แต่ก็มีความจำเป็นและต้องทำ

 

อ.ศุภวัชร์ มาลานนท์

คณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์