รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (5) : การแปรรูปและการกำกับดูแลรายกิจการรายสาขา

CAP & CORP FORUM

รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (5) : การแปรรูปและการกำกับดูแลรายกิจการรายสาขา

ประเด็นหนึ่งที่มีการกล่าวถึงอย่างชัดเจนในชั้นการยกร่างกฎหมายและบรรจุเป็นหลักการและเหตุผลในร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ….คือ “ยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจ” และมีการยืนยันต่อสาธารณะจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่องว่าร่างกฎหมายดังกล่าวไม่ใช่กฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเสมือนยาขมของรัฐบาลทุกสมัย เนื่องจากทุก ๆ ครั้งที่มีนโนบายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็จะถูกคัดค้านจากภาคประชาสังคมเสมอ “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatisation)” “การเปิดเสรี (Liberalisation)” “การแข่งขันที่เป็นธรรม(Fair competition)” และ “การกำกับดูแลกิจการรายสาขา (Sectoral Regulation)” สี่คำนี้มักเป็นคำที่มาพร้อม ๆ กัน เนื่องจากถือเป็นยาสามัญสำหรับระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด ระบบที่เชื่อว่ารัฐต้องไม่แข่งขันในเชิงพาณิชย์กับเอกชน รัฐควรทำหน้าที่เพียงกำกับดูแลเพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมเท่านั้น โดยสร้างสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจให้ผู้ประกอบการทุก ๆ รายสามารถแข่งขันอย่างเท่าเทียมด้วยกฎกติกาเดียวกัน

ในกระบวนการแปรูปรัฐวิสาหกิจ กฎหมายที่สำคัญที่สุดฉบับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 (พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ) ซึ่งเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามกฎหมายจัดตั้งให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด (Corporatisation) แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้น (โดยกระทรวงการคลัง)

นับตั้งแต่ที่มีการบังคับใช้พรบ.ทุนรัฐวิสาหกิจมีรัฐวิสาหกิจเพียง 5 แห่ง ที่แปลงสภาพจากองค์กรของรัฐตามกฎหมายจัดตั้งไปเป็นบริษัทตามกฎหมายเอกชนโดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ ได้แก่

1) การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (2543) เป็น บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)

2) องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (2545) เป็น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)

3) การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย (2545) เป็น บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)

4) การสื่อสารแห่งประเทศไทย (2546) เป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด

5) องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย (2547) เป็น บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน)

โดยในส่วนของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้มีความพยายามแปรรูปในปี 2548 แต่สุดท้ายก็ไม่ประสบความสำเร็จ โดยศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งเพิกถอนพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. 2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2548 ซึ่งออกตามพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.5/2548) มีผลเป็นการยกเลิกกระบวนการแปรรูป กฟผ. ทั้งหมด และดูเหมือนว่าหลังจากกรณี กฟผ. แล้ว กระบวนการแปรรูปโดยอาศัยกระบวนการตามพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ก็จะเงียบหายไปจากสังคม

ทุนรัฐวิสาหกิจ เป็นเพียงเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นตามกฎหมาย พ.ร.บ. โดยทำให้เป็นบริษัทเท่านั้น (Coporatised) การแปรรูปจะเกิดขึ้นเมื่อมีการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ในบริษัทรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ให้แก่ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุนและการบริหารจัดการจนรัฐไม่ใช่ผู้ถือหุ้นรายใหญ่อีกต่อไป (Privatised) เมื่อพิจารณาในมิตินี้ การแปลงสภาพทั้งหมดในอดีตที่ผ่านมาจึงยังไม่เคยมีครั้งใดที่เป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจริง ๆ การแปลงสภาพองค์กรทุกครั้งเป็นเพียงการสร้างบริษัทรัฐวิสาหกิจขึ้นมาแข่งขันกับเอกชนหรือผูกขาดในธุรกิจเดิมต่อไป

ในโอกาสที่มีการขยับเรื่องบรรษัทภิบาลและการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจในครั้งนี้ ผู้เขียนเห็นว่าสิ่งที่รัฐควรดำเนินการอย่างจริงจังไปพร้อม ๆ กันด้วย คือ กรอบนโยบายทางกฎหมายเกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการรายสาขา โดยการจัดให้มีองค์กรกับกับดูแลที่มีประสิทธิภาพและเป็นอิสระ เพื่อกำหนดกรอบกติกาการแข่งขันที่เป็นธรรมให้เกิดขึ้น และลดบทบาทของบริษัทรัฐวิสาหกิจให้เป็นเพียงผู้ประกอบการ (Operator/Service provider) ที่ต้องแข่งขันกับเอกชน

หากกังวลว่าจะไม่มีผู้ประกอบการรายใดดำเนินกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือลงทุนในถิ่นธุรกันดาร ก็ลองดูตัวอย่างของอินเทอร์เน็ตชายขอบที่ กสทช. กำลังดำเนินการอยู่ครับ สุดท้ายกฎหมายก็มีเครื่องมือในการกำกับดูแลและสร้างแรงจูงใจในการดำเนินการดังกล่าวได้ โดยที่ไม่จำเป็นต้องสร้างการผูกขาดหรือทำลายการแข่งขันอย่างเป็นธรรมแต่อย่างใด

และท้ายที่สุด การแข่งขันจะทำให้บริษัทรัฐวิสาหกิจต้องปรับตัวไปเองครับ

 

อ.ศุภวัชร์ มาลานนท์

คณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์