เกมตัวเลข ธปท.

พลวัตปี 2018 : วิษณุ โชลิตกุล

ตัวเลขการขาดทุนเมื่อปิดงบสิ้นปีของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะขาดทุนสะสมเข้าข่ายถ้าเป็นธุรกิจปกติก็ถือว่า “ล้มละลาย” มายาวนานแล้ว รอบนี้ก็เกิดตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา

เรื่องเก่าเล่าใหม่ซ้ำซากเหล่านี้ ดูเหมือนจะวนเวียนเกิดขึ้น เมื่อปีตัวเลขโผล่มาทีไร บรรดา “ผู้รักชาติ” ก็จะมีอาการร้อนรนทนไม่ได้ ออกมาแสดงความห่วงใยกันยกใหญ่ รวมทั้งครั้งล่าสุดนี้ ขณะที่บรรดา “คนเก่งแบงก์ชาติ” ที่ปกติจะไม่ค่อยไม่บอกใคร แต่กลบเกลื่อนแบบเดิม ๆ ว่า “ไม่มีผลกระทบต่อการดำเนินงานปกติของ ธปท.”

ปี 2560 ที่ค่าบาทแข็งค่ามากเพราะฟันด์โฟลว์ไหลเข้ามาเก็งกำไรตราสารหนี้มากมาย จนลงมาใต้ 32.00 บาทต่อดอลลาร์ ก็เป็นที่คาดเดาได้ว่า ธปท.น่าจะขาดทุนเพิ่ม และตัวเลขขาดทุนสะสมเพิ่มอีก ซึ่งเป็นไปตามคาด

งบสิ้นงวดปี 2560 ของ ธปท. ระบุว่าตัวเลขขาดทุนสะสมพุ่งแตะ  879,419 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2559 ที่ขาดทุนสะสมจำนวน 807,603 ล้านบาท โดยแยกเป็นการขาดทุนประจำงวดปี 2560 อยู่ที่ 71,816 ล้านบาทจากพิษการแทรกแซงค่าเงิน

เพียงแต่ปีนี้มีการพลิกแพลงเพื่อให้ดูดี โดยในการเผยแพร่งวดปี 2560 ที่จะออกมาเร็ว ๆ นี้จะระบุ ยอดขาดทุนสะสม ณ สิ้นปี 2560 อยู่ที่ 807,603 ล้านบาทเท่านั้น เนื่องจากผลขาดทุนประจำงวดที่เพิ่มขึ้นมาอีก 71,816 ล้านบาทในปี 2560 จะถูกนำไปบันทึกกำไรขาดทุนย้อนหลังในปีถัดไป

นายวิรไท สันติประภพ ผู้ว่า ธปท. ยังเงียบเชียบ แต่นายอภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ออกมาพูดแก้ต่างแทนว่า การขาดทุนเป็นเพราะ ธปท. โดย กนง.ไม่ยอมลดดอกเบี้ยนโยบายลง น่าจะทำให้ ธปท.มีผลขาดทุนน้อยลงได้ เพราะ ธปท.มีต้นทุนดอกเบี้ยจ่ายจากการอุ้มธนาคารพาณิชย์ที่ลดลง ซึ่งมาถึงล่าสุดนี้ก็คงทำไม่ได้อีกแล้ว ภาวะไม่ใช่แล้ว เนื่องจากจะต้องคงหรือขึ้นมากกว่า

การขาดทุนและขาดทุนสะสมเข้าขั้นล้มละลายของ ธปท. จึงเป็นปัญหาที่ ธปท.สร้างขึ้นมาเอง ไม่ได้เกิดจากใครอื่น เรื่องนี้รู้กันดี แต่ทำอะไรไม่ได้ เพราะเป็นประเด็น “ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง” ที่ผู้บริการ ธปท.ภาคภูมิใจนักหนานั่นเอง

การขาดทุนเมื่อบาทแข็งค่าของ ธปท. มาจากรากฐาน “กระดุมเม็ดแรก” จากการใช้กลยุทธ์ “2 ขาดทุน” กลยุทธ์ของนโยบายการเงินที่ใช้รูปแบบผสมผสาน ระหว่างนโยบายการเงินอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว ผสมกับ นโยบายบริหารกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ทดแทนนโยบายการเงินเดิมก่อนวิกฤตต้มยำกุ้งที่ใช้แนวทางอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่โดยการบริหาร “ตะกร้าเงิน” หรือ basket-currency monetary policy

ในช่วงเวลาก่อนหน้าที่ไทยเผชิญกับภาวะฟองสบู่เศรษฐกิจหลังเปิดตลาดเงินเสรีรับมาตรา 8 ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (เพราะฐานะที่เปลี่ยนไปของไทยจากชาติที่เป็นลูกหนี้สุทธิ เป็นเจ้าหนี้สุทธิตามนิยามของกองทุนฯ) ก่อนเกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง 2540 นั้น นโยบายการเงินของ ธปท.ใช้แนวทางอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่โดยการบริหาร “ตะกร้าเงิน” หรือ basket-currency monetary policy โดยคณะกรรมการ กนง.ใต้ร่ม ธปท.เป็นผู้กำกับดูแล

เมื่อเกิดฟองสบู่เศรษฐกิจ เพราะ 2 ปัจจัยหลัก คือ 1) ธปท. ปล่อยให้เกิดภาวะการแผ่ขยายแบบเกินเลยทางการเงิน (financial overextension) อย่างรุนแรง จากการปล่อยสินเชื่อ และทุนไหลเข้ามาขับเคลื่อนตลาดในหมวดธุรกิจภาคที่ไม่เกื้อหนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งส่วนขับเคลื่อนธุรกิจอสังหาริมทรัพย์  2) กระทรวงการคลัง ปล่อยให้มีภาระหนี้สาธารณะและขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเรื้อรัง ซึ่งทำให้ประเทศอยู่ในสภาพล้มละลาย 2 ด้านพร้อมกัน

ภาวะดังกล่าว ทำให้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินแบบคงที่โดยการบริหารจัดการตะกร้าเงินที่ใช้อยู่ ไม่สามารถรับมือกับการโจมตีค่าเงินจากกองทุนเฮดจ์ฟันด์ข้ามชาติที่นำโดยจอร์จ โซรอส จนกลายมาเป็นวิกฤตค่าเงินบาท เพราะ ธปท. นำทุนสำรองไปต่อสู้กับกองทุนจนขาดทุนเกือบ 6 แสนล้านบาทในต้นปี 2540 เป็นวิกฤตเศรษฐกิจร้ายแรงสุดในประวัติศาสตร์ไทย

ครั้งนั้นคือจุดเริ่มต้นของประเด็นที่ “ส่วนทุน ธปท.ติดลบที่เรื้อรังมาจนถึงปัจจุบัน”

ตัวเลขเมื่อสิ้นงวดบัญชีปี 2540 ธปท.มีขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยน 170,449 ล้านบาท เป็นการขาดทุนที่เกิดขึ้นจริง 87,026 ล้านบาท และการขาดทุนทางบัญชี หรือยังไม่เกิดขึ้นจริง 83,418 ล้านบาท โดยอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินบาท ณ สิ้นปี 2540 อยู่ที่ 47.247 บาท และมีบัญชีทุนติดลบ 36,413 ล้านบาท

วิกฤตที่เกิดขึ้น ธปท.ต้องหันมาใช้นโยบายการเงินอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว ผสมกับ นโยบายบริหารกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ มาถึงทุกวันนี้

ในระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวนั้น หากเมื่อใดบาทอ่อน ธปท.จะมีกำไร แต่ถ้าบาทแข็ง ธปท.จะขาดทุน ดังจะเห็นว่าหลังวิกฤตต้มยำกุ้ง บาทอ่อนมาก ทำให้ในงบสิ้นงวดปี 2545 ธปท. สามารถพลิกฐานะจากขาดทุนมาเป็นกำไร และล้างขาดทุนสะสม ทำให้ส่วนทุนของ ธปท.กลับมาเป็นบวกอีกครั้ง แต่ก็เป็นได้ไม่นาน ก็กลับไปติดลบอีก

สำหรับกติกาบริหารเสถียรภาพทางการเงิน ด้วยกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ  (inflation tarketing policy) ธปท. ต้องทำหน้าที่ รักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนไม่ให้ผันผวนมากเกิน และต้องดูแลสภาพคล่องและอัตราดอกเบี้ยให้เหมาะสมเพื่อควบคุมเงินเฟ้อให้อยู่ในเป้าหมาย

ในกรณีค่าบาทแข็ง เพราะมีการซื้อดอลลาร์เข้ามา หรือมีเงินไหล (ฟันด์โฟลว์) เข้ามาจำนวนมาก ทำให้บาทแข็งเกิน ธปท. ต้องออกพันธบัตร ธปท. (ซึ่งแตกต่างจากพันธบัตรกระทรวงการคลัง ซึ่งต่างวัตถุประสงค์) เพื่อดูดซับสภาพคล่องส่วนเกินของเงินบาท

พันธบัตรที่  ธปท.ออกมานั้นมีภาระดอกเบี้ยจ่าย ถือเป็นต้นทุนของนโยบายการเงิน โดยภาระดอกเบี้ยจ่ายของ ธปท.เฉลี่ยคร่าว ๆ ดูได้จากอัตราดอกเบี้ยนโยบาย (อัตราดอกเบี้ยที่ ธปท.กำหนดขึ้นเป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง และเป็นเครื่องมือหลักในการส่งสัญญาณนโยบายการเงิน)

พูดง่าย ๆ คือ นโยบายที่เป็น 2 เสาหลักของ ธปท. คือ ต้นธารของกลยุทธ์ “2 ขาดทุน” ที่เข้าข่าย “ดินพอกหางหมู” ในยามค่าบาทแข็ง เพราะขาดทุนจากการออกพันธบัตร ธปท.  (จากนโยบายการเงินตามกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ) และขาดทุนจากการทุ่มทุนสำรองแทรกค่าดอลลาร์ (จากนโยบายการเงินรักษาเสถียรภาพค่าบาท) และบาทอ่อนเมื่อใดก็กำไรอีกครั้ง

หลายปีมานี้ พวกเทคโนแครตใน ธปท. รู้ดีว่าควรทำอย่างไรไม่ให้ตัวเลขขาดทุน แต่ก็ไม่ยอมทำ พยายามกลบเกลื่อนทั้งที่น่าจะรู้ว่า ความลับไม่มีในโลก

ในปี 2556 รัฐบาลจากการเลือกตั้งจะขุดประเด็นนี้ขึ้น โดยยกตัวเลข ณ สิ้นปี 2554 ธปท.มีรายได้จากดอกเบี้ยสุทธิขาดทุน 74,684.6 ล้านบาท และขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยน 66,549.60 ล้านบาท (ส่วนที่ยังไม่เกิดขึ้นจริง 62,387.2 ล้านบาท) ทำให้ขาดทุนสะสม 202,661.6 ล้านบาท และมีส่วนของทุนติดลบ 323,702.4 ล้านบาท ส่วนในปี 2555 หนักขึ้นเพราะส่วนทุนของติดลบกว่า 6 แสนล้านบาท แต่เมื่อเกิดรัฐประหารก็เงียบไปมาปรากฏชัดเจนในงวดสิ้นปี 2559 ว่าส่วนทุนติดลบทะลุไปถึง 7.45 แสนล้านบาท จากขาดทุนอัตราแลกเปลี่ยน 5.79 หมื่นล้านบาท และรายได้จากดอกเบี้ยสุทธิขาดทุน 2.90 หมื่นล้านบาท

ข้อเท็จจริงที่มักจะมีคนใน ธปท. พูดเสมอ และมีความจริงถูกต้องบางส่วนคือ การแทรกแซงเมื่อค่าบาทแข็ง ตัวเลขขาดทุนสะสมจะปรากฏโป่งพองในงบ ธปท. แต่ตัวเลขด้านบวกจะไปปรากฏที่ตัวเลขทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศ ซึ่งล่าสุดตัวเลขสิ้นเดือนมีนาคม 2561 อยู่ที่ 6,730,412.73 ดอลลาร์สหรัฐ หรือ 215.373 ล้านล้านบาท อยู่ในหัวแถวของโลก

ตัวเลขทุนสำรองเงินตราที่ท่วมเกินระดับนี้ ทำให้เสียงวิจารณ์ถึงตัวเลขขาดทุนสะสมของ ธปท. ประเด็น “คนโง่อวดฉลาด” บ่นเสียงดังเพื่อแสดงภูมิตัวเลขเศรษฐกิจธรรมดา ไม่มีความหมายอะไรมากกว่านั้น

เรื่องที่จะหาโอกาสปลดหรือเปลี่ยนผู้ว่า ธปท.ก็คงไม่เกิดขึ้น หากไม่ใช้มาตรา 44 ซึ่งคงไม่กระทำแน่นอน