ความเป็นอิสระของเฟด และทรัมป์

พลวัตปี 2018 : วิษณุ โชลิตกุล

คณะกรรมการกำหนดนโยบายการเงิน (FOMC) ของธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) เป็นส่วนหนึ่งที่ถือเป็นกองหน้าสำคัญของหน่วยงานที่ถือเป็นเสาหลักทางอำนาจกำหนดนโยบายการเงินของอเมริกา มีมติเป็นเอกฉันท์ให้คงอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นที่ระดับ 1.75-2.00% ในการประชุมเมื่อวานซืน ไม่มีอะไรนอกเหนือการคาดหมาย

ข้อที่น่าสังเกตอยู่ที่ว่า แถลงการณ์หลังการประชุมของ FOMC ได้ระบุถึงภาวะเศรษฐกิจและตลาดแรงงานที่แข็งแกร่งของสหรัฐฯ ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณถึงการปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยในการประชุมเดือนกันยายนนี้

นักลงทุนขาใหญ่ที่ชอบอ่าน “ริมฝีปากเฟด” ตีความจากการใช้เครื่องมือ FedWatch ของ CME Group วิเคราะห์ภาวะการซื้อขายสัญญาล่วงหน้าอัตราดอกเบี้ยสหรัฐฯ พบว่า มีการคาดการณ์ว่ามีโอกาส 91% ที่เฟดจะปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยในเดือนกันยายน และมีโอกาส 71% ที่เฟดจะปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยในการประชุมเดือนธันวาคม

ท่าทีของเฟดและวอลล์สตรีทดังกล่าว เห็นได้ชัดเจนว่าแรงสนับสนุน “ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง” ในการกำหนดนโยบายการเงินยังคงแข็งแกร่งอย่างมาก

ความเป็นอิสระของธนาคารกลางหรือธนาคารชาตินั้น ไม่รู้ว่าบัญญัติเอาไว้เป็นหลักการทั่วไปตั้งแต่เมื่อใด เพียงแต่ในทางทฤษฎี ถือกันว่าเครื่องมือพื้นฐานที่ใช้ในการบริหารเศรษฐกิจของประเทศแบ่งได้เป็น 2 ส่วน คือเครื่องมือทางการเงินกับเครื่องมือทางการคลัง

เครื่องมือทางการเงินก็คือการกำหนดอัตราดอกเบี้ย (ทั้งเงินฝากและเงินกู้) และปริมาณเงินที่หมุนเวียนในท้องตลาด รวมถึงเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนด้วย (กินความรวมถึงการกำกับดูแลสถาบันเงินบางประเภท) อยู่ใต้การกำกับดูแลของธนาคารกลาง

ส่วนเครื่องมือทางการคลังคือการจัดทำงบประมาณของรัฐบาล (ทั้งรายรับและรายจ่าย) และขับเคลื่อนการเติบโตของประชาชาติมวลรวม

แม้ว่าในทางกฎหมาย รัฐบาลจะมีอำนาจในการกำหนดทั้งนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง แต่ในทางปฏิบัติ มักจะโยนประเด็นเรื่องการกำหนดนโยบายทางการเงินให้กับผู้บริหารธนาคารกลางเพื่อให้เสถียรภาพของตลาดเงินไม่ถูกเบี่ยงเบนไปรับใช้ผู้มีอำนาจรัฐบาลมากเกินขนาด จากรัฐบาลเผด็จการที่ขาดความรับผิดชอบต่อประชาชน อาจใช้นโยบายทางเศรษฐกิจเพื่อประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง หรือดำเนินนโยบายทางการคลังที่ขาดวินัยจนเกิดปัญหา

พื้นฐานสำคัญของการแยกอำนาจกำกับดูแล มาจากฐานความเชื่อที่ว่าการแบ่งแยกอำนาจในการกำหนดนโยบายการคลังและนโยบายอัตราดอกเบี้ยออกจากกัน จะเป็นการถ่วงดุลอำนาจทางเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดความมั่นคงในระยะยาว ฐานความเชื่อเช่นนี้ถูกนำเข้าไปยังธนาคารกลางเกือบทั่วโลก และเป็นที่ยอมรับในทางทฤษฎีและปฏิบัติมาเป็นระยะเวลานานพอจะหยั่งรากลึก

เพียงแต่ในหลายประเทศ ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ได้ถูกทำให้เป็นประเด็นในการบริหารเศรษฐกิจของประเทศ เมื่อใดที่มีความตึงเครียดเกิดขึ้นระหว่างฝ่ายบริหารรัฐบาลและธนาคารกลาง ประเด็นนี้จะถูกหยิบยกขึ้นมาทุกครั้งไปเพื่อประโยชน์ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง โดยที่มิได้มีการวิเคราะห์อย่างลึกซึ้งว่าความเป็นอิสระนี้มีนัยสำคัญอย่างไร และดำรงอยู่เพื่อใคร

ในกรณีของเฟด ความเป็นอิสระของหน่วยงานนี้ เป็นจารีตมายาวนาน จนกระทั่งทำเนียบขาวไม่กล้าแตะต้อง เพราะเฟดมีหน้าที่ขึ้นตรงต่อรัฐสภามากกว่าทำเนียบขาว แม้ประธานาธิบดีจะเป็นคนเลือกแต่งตั้งประธานเฟดตามวาระ แต่ก็ไม่มีสิทธิแทรกแซงการตัดสินใจได้ จะทำได้มากสุดก็คือสั่งปลดประธานเฟดเท่านั้น ซึ่งทำได้ยากมาก

แม้กระทั่งยุคนี้ ความพยายามของโดนัลด์ ทรัมป์ ที่พยายามใช้อำนาจประธานาธิบดี ทำการ “ข้ามรูบิคอน” ในการออกมาวิพากษ์แนวทางกำกับดูแลนโยบายการเงินของเฟด 2 วันซ้อน เมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา ทั้งการให้สัมภาษณ์ต่อสำนักข่าว CNBC ออกโรงวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของเฟด ซึ่งถือเป็นการกระทำที่สวนทางประธานาธิบดีคนก่อน ๆ ของสหรัฐฯ ซึ่งมักจะหลีกเลี่ยงการแทรกแซงการทำงานของเฟด

ครั้งแรก ทรัมป์บอกว่า ไม่รู้สึกยินดีต่อการทำงานของเฟด เพราะทุกครั้งที่เศรษฐกิจปรับตัวขึ้น พวกเขาก็ต้องการปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยอีก แต่เขาก็จะปล่อยให้พวกเขาทำในสิ่งที่พวกเขามองว่าดีที่สุด แต่ไม่ชอบงานซึ่งได้กระทบต่อสิ่งที่เขาทำ

ต่อมา ทรัมป์ก็ออกมาย้ำผ่านทวิตเตอร์ส่วนตัวซ้ำอีกว่า แม้จะยอมรับว่า การแสดงความคิดเห็นของเขาถือเป็นสิ่งผิดปกติ แต่เขาก็ไม่สนใจ

ท่าทีของทรัมป์ มิใช่ครั้งแรก เพราะตอนที่ขึ้นมานั่งทำเนียบขาวใหม่ ๆ เมื่อต้นปีที่แล้วเขาก็เคยกระทำมาแล้ว แต่ครั้งนั้น ประธานเฟดคนก่อนคือนางเยลเลนไม่เล่นด้วย

ครั้งนั้น ทรัมป์ กล่าวว่า ค่าดอลลาร์ยามนั้นแข็งเกินไป โดยเฉพาะเทียบกับเงินหยวนจีน ต้องการให้ค่าดอลลาร์อ่อนลง แต่พอเอ่ยไปไม่ทันขาดคำ นางเยลเลนก็ออกมาสวนทันทีว่า จะขึ้นดอกเบี้ยอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพราะเศรษฐกิจอเมริกันกำลังใกล้เป้าหมายของเฟด 2 เรื่องคือ เงินเฟ้อ 2% และการจ้างงานเต็มที่ (ว่างงานต่ำกว่า 4.9%) พูดสั้น ๆ คือ ยืนยันว่า ดอลลาร์จะต้องแข็งค่ากว่านี้

ที่ผ่านมา ยุทธศาสตร์ดอลลาร์แข็งผ่านการควบคุมอัตราดอกเบี้ยเฟด เพื่อให้ดอลลาร์ต้องเป็นเสาหลักของสกุลเงินทั่วโลก เพราะชนชั้นนำสหรัฐฯ ทุกยุคแสดงความหวาดกลัวอย่างยิ่งว่าโลกจะเมินเฉยต่อบทบาทของดอลลาร์สหรัฐ หลังจากมีฐานะครอบงำเหนือโลกมาเกือบ 70 ปีแล้ว

ดังที่ทราบกันดี กุญแจสำคัญที่ชี้ชะตาดอลลาร์อยู่ที่ ตลาดน้ำมันโลกยังคงใช้เงินดอลลาร์สหรัฐเป็นตัวการในการซื้อขาย  ข้อตกลงร่วมมือทางเศรษฐกิจ U.S.-Saudi Arabian Joint Economic Commission ที่มีเงื่อนไขสำคัญว่า ซาอุดีอาระเบียจะยอมขายน้ำมันให้กับสหรัฐฯ หรือบริษัทอเมริกัน หรือชาติอื่น ๆ ในรูปเงินดอลลาร์สหรัฐ และจะโน้มน้าวให้ชาติสมาชิกโอเปกยินยอมขายน้ำมันสู่ตลาดโลกโดยใช้เงินดอลลาร์สหรัฐเป็นตัวกลางซื้อขาย โดยที่ซาอุดีอาระเบียจะนำเงินทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศที่ล้นเกินไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลอเมริกัน ซึ่งเป็นผลดีทั้ง 2 ฝั่งคือ ซาอุฯ ไม่มีปัญหาเงินเฟ้อ และอเมริกาสามารถก่อหนี้ได้เต็มที่ และรักษาดุลชำระเงินให้เป็นบวกตลอดเวลา

ยุทธศาสตร์ดอลลาร์แข็ง จึงอยู่เบื้องหลังกติกาที่เฟดเป็นคนกำหนดทั้งทางตรงและอ้อมมายาวนาน จึงเป็นเสาหลักของสหรัฐฯ ในการดัดแปลงค่าดอลลาร์สหรัฐให้เปลี่ยนสภาพจาก “เงินเลว” กลายเป็น “เงินดี” ที่โลกไม่สามารถปฏิเสธได้

ท่าทีของเฟดล่าสุดคือการตอกย้ำความเป็นอิสระของธนาคารกลางที่มีความหมาย และสร้างความมั่นใจว่า ความพยายามดึงเฟดเข้าสู่สงครามค่าเงิน จะยังไม่เกิดขึ้นง่าย ๆ