คลังสหรัฐฯ ตูดขาด

พลวัตปี 2018 : วิษณุ โชลิตกุล

ไม่มีใครรู้เจตนาของนางเจเน็ต เยลเลน อดีตประธานธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) ที่ออกมากล่าวเตือนว่าสหรัฐฯ กำลังเผชิญกับภาระหนี้มากเกินไป และปัญหาดังกล่าวจะเลวร้ายลงในอนาคต ในจังหวะเวลาก่อนเลือกตั้งกลางเทอม

ถ้อยคำที่บอกสั้น ๆ “ถ้าดิฉันมีไม้กายสิทธิ์ ก็จะทำการขึ้นภาษี และลดการใช้จ่ายของรัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวกับเงินบำเหน็จบำนาญ” ได้รับการอรรถาธิบายนางเยลเลนกล่าว พร้อมกับแสดงความเห็นเรื่องทิศทางหนี้สหรัฐฯ ในเชิงลบ

ตัวเลขล่าสุดของปีงบประมาณระบุว่า สหรัฐฯ ขาดดุลงบประมาณ 7.79 แสนล้านดอลลาร์ในปีนี้ เพิ่มขึ้น 17% จากปีที่แล้ว โดยมีสาเหตุจากการที่โดนัลด์ ทรัมป์ประกาศปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลสู่ระดับ 21% จากระดับ 35% ก่อนหน้านี้ ขณะที่การใช้จ่ายของรัฐบาลที่เพิ่มจากปีก่อน 3.0 แสนล้านดอลลาร์ ทำให้รายจ่ายพุ่งแตะระดับสูงสุดในรอบ 6 ปี แต่รายได้เพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย ซึ่งผิดคาดมาก จากเดิมที่เชื่อกันว่าการลดภาษี จะย้อนกลับมาทำให้รายได้ภาษีเพิ่มขึ้นตามหลักเศรษฐศาสตร์ที่เน้น “ใช้อุปทานสร้างอุปสงค์” ที่เคยใช้ได้ผลในยุคโรนัลด์ เรแกนเมื่อกว่า 30 ปีก่อน

นางเยลเลนระบุชนิด “แทงตรงขั้วหัวใจ” ว่า ปัญหาหนี้ของรัฐบาลจะมีความรุนแรงและจะระบาดหนักในช่วงที่คนเกิดยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ถึงวัยเกษียณพอดี ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีรายจ่ายเกี่ยวกับเงินบำเหน็จบำนาญและค่ารักษาพยาบาลมากมาย

นี่มิใช่ครั้งแรกที่นางเยลเลนออกมา “จิกกัด” ทำเนียบขาว เพราะก่อนหน้านี้ นางเยลเลน ได้ออกมาเตือนถึงความเสี่ยงที่เป็นผลมาจากความหละหลวมของมาตรฐานการปล่อยสินเชื่อในตลาด ซึ่งส่งผลตัวเลขหนี้สินภาคเอกชนในปัจจุบันของสหรัฐฯ พุ่งขึ้นแตะระดับ 1.6 ล้านล้านดอลลาร์

นางเยลเลน ให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์ไฟแนลเชียล ไทมส์ ของอังกฤษว่า “รู้สึกกังวลเกี่ยวกับความเสี่ยงในเชิงระบบที่เป็นผลมาจากเงินกู้เหล่านั้น เพราะมาตรฐานการปล่อยเงินกู้หละหลวมลงไปมาก ในขณะที่กฎระเบียบการปล่อยสินเชื่อก็ผ่อนคลายลง”

พูดถึงเรื่องการขาดดุลงบประมาณที่เชื่อมโยงต่อถึงยอดหนี้สาธารณะสหรัฐฯ มีเค้าลางมาตั้งแต่ต้นปีนี้แล้ว หากมองข้อมูลเฉพาะเดือนกุมภาพันธ์ปีนี้ หนี้สาธารณะสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นมากถึง 2.15 แสนล้านดอลลาร์ มากกว่าตัวเลขจีดีพีทั้งปีของหลายประเทศทั่วโลก ซึ่งตัวเลขดังกล่าว จะถูกแซงในจำนวนสะสมขึ้นเรื่อย

ยอดสะสมหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ มีความหมายมากกว่าปกติตรงที่ว่า อัตราการเติบโตของหนี้ได้แซงหน้าอัตราการเติบโตของจีดีพีในแต่ละปีมากขึ้นเรื่อย ๆ

ปีที่ผ่านมา อัตราเติบโตของจีดีพีสหรัฐฯ ก่อนหักด้วยเงินเฟ้อ อยู่ที่ระดับ 4.4% (ถ้าหักด้วยเงินเฟ้อแล้วจะมีอัตราการเติบโตเพียงแค่ 2.5% เท่านั้น) แต่ตัวเลขอัตราเติบโตของหนี้สาธารณะกลับเพิ่มขึ้นถึง 6% หากนำมาคำนวณเทียบกัน จะเห็นได้ว่าอัตราการเติบโตหนี้สาธารณะมากกว่าจีดีพีถึง 36%

หากนำข้อมูลในสิ้นปีที่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์เกิดขึ้น ค.ศ. 2008 มาเทียบตัวเลขข้างต้น จะยิ่งสยดสยองมากขึ้น เพราะในปีนั้น สหรัฐฯ มีขนาดจีดีพีที่ระดับ 14.5 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่มียอดหนี้สาธารณะเพียงแค่ 9.4 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่ปัจจุบัน จีดีพีสหรัฐฯ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์อยู่ที่ 19.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่มียอดหนี้ที่ระดับ 21 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งยืนยันว่าภายใน 10 ปีมานี้ อัตราเติบโตของหนี้สาธารณะสูงมากถึง 123% โดยมีขนาดคิดเป็น 106% ของจีดีพี

มองไปในอนาคต ตัวเลขคาดการณ์ล่วงหน้าของสำนักงานกรรมาธิการงบประมาณของรัฐสภา (CBO-Congressional Budget Office) ล่าสุดระบุว่า ยอดขาดดุลงบประมาณล่าสุดที่เป็นสถิติใหม่สิ้นเดือนกันยายนที่ผ่านมา 8.04 แสนล้านดอลลาร์ (จากประมาณการเมื่อเดือนมิถุนายนที่ 5.63 แสนล้านดอลลาร์) นั้นยังต่ำไป ในอนาคตสิ้นปี ค.ศ. 2020 หรืออีก 2 ปีข้างหน้า จะเกิน 1 ล้านล้านดอลลาร์

จากการฉายภาพอนาคต CBO ระบุว่า งบประมาณปีหน้าคาดว่าจะติดลบ หรือขาดดุลประมาณ 9.81 แสนล้านดอลลาร์ และคาดว่าภายใน 11 ปีข้างหน้าตัวเลขขาดดุลงบประมาณจะพอกพูนไปที่ 1.9 ล้านล้านดอลลาร์ แต่นักลงทุนส่วนหนึ่งเชื่อว่าน่าจะมากกว่า เพาะรายได้จากภาษีที่ลดลงจากผลพวงสงครามการค้า

ตัวเลขดังกล่าวบ่งชี้ว่า การเติบโตของเศรษฐกิจสหรัฐฯ หลังวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์มีสหสัมพันธ์แนบแน่นกับการก่อหนี้ ไม่ใช่เฉพาะหนี้ภาคเอกชนที่ได้จากมาตรการพิมพ์ธนบัตร หรือ QE อย่างเดียว แต่ยังรวมถึงภาครัฐที่ยอมตั้งงบประมาณขาดดุลเรื้อรังด้วย

ข้อเท็จจริงดังกล่าว บ่งบอกว่า

1) ความเสี่ยงของเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาไม่เพียงแต่ยังไม่จบสิ้น แต่เพิ่งเริ่มต้นเท่านั้น เพราะหนี้สาธารณะจะทะลุเพดานขึ้นไปเรื่อย ๆ ตามการขาดดุลงบประมาณ พร้อมกับคำถามเรื่องความสามารถในการชำระหนี้ของรัฐบาลกลางและท้องถิ่น (โดยไม่ต้องขึ้นภาษี) ว่าจะทำอย่างไร ไม่ให้ซ้ำรอยแบบที่เคยเกิดกับเมืองดีทรอยต์เมื่อหลายปีก่อน

2) การที่รัฐบาลมีหนี้เพิ่มขึ้น ต้องออกพันธบัตรมาดูดซับเงินจากตลาดทวีคูณ ทำให้เกิดผลกระทบต่ออัตราดอกเบี้ยในตลาดทั้งตราสารหนี้ และดอกเบี้ยเงินกู้ทั่วไปที่กดดันให้เฟดต้องยังคงดอกเบี้ยนโยบายไว้ในอัตราที่ต่ำกว่าที่ควร เพราะเกรงว่าจะเป็นภาระต่อรัฐบาลในการชำระคืนหนี้

ประเด็นเรื่องเพดานหนี้ โยงใยเข้ากับกลไกการเมืองภายในสหรัฐฯ ลึกซึ้ง เพราะภายใต้เงื่อนไขของรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ การเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะเป็นอำนาจของรัฐสภาในการควบคุมการก่อหนี้ของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหาร เพื่อป้องกันไม่ให้กระทบกับการเพิ่มภาษีเงินได้สารพัดรูปแบบ แต่จะมีแรงขับให้ผ่านมาได้มากกว่าไม่ผ่าน

แต่เดิมนั้น ภายใต้ฉันทามติวอชิงตัน สหรัฐฯ เรียกร้องผ่านทางกองทุนการเงินระหว่างประเทศให้ชาติต่าง ๆ มีวินัยทางการเงินและการคลัง ควบคุมงบประมาณให้สมดุล และมีหนี้สาธารณะไม่เกิน 50% ของจีดีพี หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ ได้เพิ่มขึ้นมาโดยต่อเนื่อง แต่ไม่มากถึงขั้นน่ากังวล เพราะยังไม่แซงหน้าจีดีพี ยกเว้นเมื่อมีอัตราเร่งโตหลังวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ เนื่องจากข้ออ้างเรื่องมาตรการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินเร่งด่วนจนทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มจากประมาณร้อยละ 70% ของจีดีพีมาอยู่ที่ระดับ 105% ของจีดีพี และไม่เคยลดลงอีก

แม้นักการเมืองในรัฐสภาอเมริกันจะพยายามผลักดันให้ปรับลดหนี้สาธารณะลง โดยมีแผนจะปรับลดภายใน 10 ปีข้างหน้า เพื่อลดการขาดดุลงบประมาณลง แต่ความพยายามนี้ล้มเหลวสิ้นเชิงในยุคของโดนัลด์ ทรัมป์ ที่มีการปรับลดภาษีครั้งใหญ่

ระดับหนี้สาธารณะที่สูงเกิน 100% ของจีดีพี ทำให้เกิดผลข้างเคียงที่เป็นห่วงโซ่ เฟดตกอยู่ภายใต้สถานการณ์ “ระหว่างเขาควาย” เพราะด้านหนึ่งถูก “ขึงพืด” จำกัดขีดความสามารถในการขึ้นดอกเบี้ยนโยบาย เพราะจะทำให้ต้นทุนการเงินและภาระหนี้รัฐบาลสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นอีก แต่อีกด้านหนึ่งก็จำต้องสู้กับเงินเฟ้อที่ตั้งเค้ามาจากผลพวงของสงครามการค้าโดยเฉพาะกับจีน ในขณะที่ทุนสำรองเงินตราต่ำมาก ๆ

อหังการแบบอเมริกันในยามที่งบประมาณขาดดุลเรื้อรังและหนี้พอกพูนทวีคูณ จะเป็นโศกนาฏกรรมเร็วหรือช้า ยังเป็นปริศนาอักษรไขว้ที่ตอบยาก