แผนพลังงานที่น่ากังขา

พลวัตปี 2019 : วิษณุ โชลิตกุล 

วันที่  30 เมษายนที่ผ่านมาครม.อนุมัติแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยพ.ศ. 2561-2580 (PDP2018) ฉบับใหม่  คำถามคือแผนใหม่นี้ต่างจากแผนเดิมอย่างไร

ในมติครม.ระบุว่าแผนนี้จะเป็นแผนหลักเพื่อให้มีการจัดหาพลังงานไฟฟ้าให้เพียงพอกับความต้องการใช้เพื่อรองรับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศมีกรอบระยะเวลาสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

ความจริงแล้วถ้าไม่บอกว่าเป็นแผนใหม่แต่เป็นการปรับแผนเก่าหรือแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยพ.ศ. 2558-2579 (PDP2015) ที่ใช้อยู่ให้เหมาะสม น่าจะถูกต้องมากกว่า

เพื่อให้เข้าใจตรงกัน แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (PDP) เป็นแผนแม่บทในการผลิตไฟฟ้าของประเทศว่าด้วยการจัดหาพลังงานไฟฟ้าในระยะยาว 15-20 ปี  เพื่อสร้างความมั่นคงและความเพียงพอของกำลังการผลิตไฟฟ้าโดยคำนึงนโยบายพลังงานของประเทศและปัจจัยต่าง ๆ ทั้งด้านเศรษฐกิจสังคมและสิ่งแวดล้อม อาทิ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การกระจายการใช้เชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองที่เหมาะสม การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน นโยบายการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน ฯลฯ

โดยทั่วไปแล้วกระทรวงพลังงานและการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ จะร่วมกันกำหนดว่าแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าจะมีการทบทวนเป็นระยะ ๆ หรือทุก 1-2 ปีเพื่อพิจารณาปัจจัยต่าง ๆ ว่ามีการเปลี่ยนแปลงไปจากสมมุติฐานเดิมหรือไม่เพื่อจัดทำฉบับใหม่หรือฉบับปรับปรุงโดยจะให้ความสําคัญในประเด็นดังนี้

1) ด้านความมั่นคงทางพลังงาน (Security) ต้องตอบสนองปริมาณความต้องการไฟฟ้าเพื่อรองรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติโดยจะสอดคล้องกับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ อัตราเพิ่มของประชากรและอัตราการขยายตัวของเขตเมืองรวมถึงการกระจายสัดส่วนเชื้อเพลิง (Fuel diversification) ที่ใช้ผลิตไฟฟ้าให้มีความเหมาะสม

2) ด้านเศรษฐกิจ (Economy) ต้องคํานึงถึงต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่เหมาะสม ประชาชนและภาคธุรกิจยอมรับได้และไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในระยะยาว การใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพในภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ เพื่อชะลอการสร้างโรงไฟฟ้าและลดการนําเข้าพลังงานจากต่างประเทศ และ

3) ด้านสิ่งแวดล้อม (Ecology) ต้องลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมโดยลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อหน่วยการผลิตไฟฟ้าจากการปลดปล่อยของโรงไฟฟ้า

ตามแผน PDP2015 ได้เน้นการเสริมความมั่นคงระบบไฟฟ้าด้วยการกระจายเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า การลดการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติมากเกินขนาด  การเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินเทคโนโลยีสะอาด การจัดหาไฟฟ้าจากต่างประเทศเพิ่มขึ้น การเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน รวมทั้งการพัฒนาระบบส่งไฟฟ้า ระบบจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับการพัฒนาพลังงานทดแทนและการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC)

กรอบการจัดทําแผน PDP2015 ดังกล่าวยึดหลักดังนี้

1.ด้านความมั่นคงทางพลังงาน (Security) ต้องจัดหาไฟฟ้าให้เพียงพอต่อความต้องการใช้ไฟฟ้าและใช้เชื้อเพลิงหลากหลายรวมทั้งมีความเหมาะสมเพื่อลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงชนิดใดชนิดหนึ่งมากเกินไป

2.ด้านเศรษฐกิจ (Economy)  ต้องคํานึงถึงต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่เหมาะสม และคํานึงถึงการใช้ไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพในภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ

3.ด้านสิ่งแวดล้อม (Ecology) ต้องลดผลกระทบที่เกิดกับสิ่งแวดล้อมและชุมชน โดยเฉพาะเป้าหมายในการลดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อหน่วยผลิตไฟฟ้า

เป้าหมายของแผน PDP2015 จึงมีลักษณะที่เรียกว่า impossible  trinity ที่ย้อนแย้งกันในตัวเอง

เป้าหมายของที่มาการผลิตไฟฟ้าในแผน PDP2015 กำหนดว่า สิ้นปีสุดท้ายของแผน จะมีสัดส่วนผลิตไฟฟ้าจากการซื้อไฟฟ้าจากเพื่อนบ้านเพิ่มจาก 7% เป็น 15-20% จากถ่านหินสะอาด 15-20% พลังงานหมุนเวียนและทดแทน 15-20% พลังงานนิวเคลียร์ 0-5% โดยจะลดการใช้ก๊าซธรรมชาติจากระดับปัจจุบัน 64-70% เหลือแค่ 35-40%

แผนอันสวยงามนี้มีการขับเคลื่อนไปแล้วได้ผลบางส่วน เช่น พลังงานหมุนเวียนและทดแทนที่กลายเป็นธุรกิจหลายหมื่นล้านบาทแต่หลายอย่างต่ำกว่าเป้าหมายมาก

การซื้อไฟฟ้าจากเพื่อนบ้านคือชาติ CLMV นอกจากในลาวที่ขับเคลื่อนไปได้อย่างช้า ๆ แล้ว การลงทุนในเมียนมาไม่คืบหน้าและยากจะเกิดขึ้นเพราะด้านหนึ่งความต้องการใช้ในประเทศพุ่งขึ้นและเงื่อนไขของรัฐบาลไม่เอื้อมากนัก ส่วนประเทศอื่น ๆ ยากจะเป็นไปได้

การสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์และถ่านหินยังคงมีแรงต่อต้านมากมายจนยากจะเดินหน้าได้

ในทางตรงกันข้าม โรงไฟฟ้าใช้ก๊าซธรรมชาติอีกหลายแห่งโดยเฉพาะของกลุ่มกัลฟ์ฯก็จะทำให้สัดส่วนการพึ่งพานี้ไม่ลดลงง่าย ๆ

พลังงานหมุนเวียนและทดแทนแม้จะเติบโตโดดเด่นแต่เป็นกลุ่มที่สร้างปัญหามากที่สุดเพราะ 1) เป็นกลุ่มที่ต้องพึ่งพาการอุดหนุนจากรัฐบาลมาก  ยิ่งมีมากยิ่งทำให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าแพงขึ้น  2) ไม่สามารถตอบโจทย์เรื่องความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดในวันได้ (peak demand, low supply) ทำให้มีปัญหาเรื่องความมั่นคงทางพลังงานเกิดขึ้นง่ายขึ้น

แผน PDP2018 จึงต้องตอบโจทย์ที่ทำให้แผนเดิมไม่บรรลุเป้าให้ได้

สำหรับจุดเด่นของแผน PDP2018 ตามที่ครม.แถลง ถ้าหากตัดถ้อยคำเยิ่นเย้อและโฆษณาชวนเชื่อ (อาทิ “…ระบบผลิตไฟฟ้าระบบส่งไฟฟ้าระบบจำหน่ายไฟฟ้าจะมีความมั่นคงรายพื้นที่สร้างสมดุลระบบไฟฟ้าตามรายภูมิภาคโดยมีการพิจารณาไฟฟ้าเพื่อความมั่นคงในระดับที่เหมาะสมเพื่อรองรับกรณีเหตุวิกฤติด้านพลังงานรวมถึงมีความยืดหยุ่นต่อระบบไฟฟ้าส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าต้นทุนต่ำเพื่อลดภาระของผู้ใช้ไฟฟ้าและไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในระยะยาว รวมถึงเตรียมความพร้อมในระบบไฟฟ้าเพื่อให้เกิดการแข่งขันด้านการผลิตไฟฟ้าซึ่งจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้าในภาพรวมของประเทศและการผลิตไฟฟ้าสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและยังมีการส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนและการเพิ่มประสิทธิภาพระบบไฟฟ้าทั้งด้านการผลิตไฟฟ้าและการใช้ไฟฟ้า….”) จะพบว่าแม้จะดู “ตีนติดดิน” มากขึ้นแต่ PDP2018 ก็ยังมีคำถามอยู่ดี

แผนใหม่ PDP2018 ระบุว่าจะมีการจัดสรรโรงไฟฟ้าใหม่ที่จะทำให้ในปี 2580 ประเทศไทยจะมีกำลังการผลิตไฟฟ้ารวมประมาณ 77,211 เมกะวัตต์โดยเป็นกำลังการผลิตไฟฟ้าใหม่ 56,431 เมกะวัตต์จากปัจจุบันที่มีกำลังการผลิตไฟฟ้ากว่า 40,000 เมกะวัตต์ แต่ในระหว่างแผนก็จะมีกำลังการผลิตที่จะถูกปลดออกจากระบบกว่า 20,000 เมกะวัตต์ โดยสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าที่มาจากเชื้อเพลิงฟอสซิลจะอยู่ที่ 65% ประกอบด้วยก๊าซธรรมชาติ 53% ถ่านหินและลิกไนต์ 12% ขณะที่สัดส่วนที่ไม่ได้มาจากเชื้อเพลิงฟอสซิลจะอยู่ที่ 35% ประกอบด้วยพลังน้ำจากต่างประเทศ 9%  พลังงานหมุนเวียน 20% การอนุรักษ์พลังงาน 6% และไม่มีการพึ่งพาไฟฟ้าจากน้ำมันดีเซลและน้ำมันเตาต่อไป

การยอมรับว่ามีขีดจำกัดเรื่องไฟฟ้าจากเขื่อนต่างประเทศและนิวเคลียร์ อาจจะถูกต้อง แต่การผลักดันต่อเรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินเป็นคำถามสำคัญว่าจะบรรลุเป้าหมายได้อย่างไรหากแรงต่อต้านยังเข้มข้นเช่นเดิมหรือมากขึ้น

ส่วนเรื่องการอนุรักษ์พลังงานนั้นดูเหมือนจะเป็นนโยบายที่ “โลกสวย” มากเกินไป   คำถามสำคัญของแผน PDP2018 จึงยังคงอยู่ที่ว่าการที่ยังต้องพึ่งพาก๊าซธรรมชาติต่อไปอย่างเข้มข้นมากถึง 53% จะมีความมั่นคงทางพลังงานไฟฟ้าได้อย่างไร

แผน PDP2018 จึงมีจุดอ่อนที่ชวนตั้งคำถามแบบเดิม ๆ ต่อไป