การระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการ

Cap & Corp Forum

การระงับข้อพิพาทหรือความขัดแย้งในสังคมเป็นหน้าที่ที่สำคัญของรัฐประการหนึ่งที่จะต้องจัดให้มีระบบกลไกของรัฐในการแก้ไขข้อพิพาทหรือระงับความขัดแย้งเหล่านั้น เพื่อให้บุคคลในสังคมสามารถอยู่ร่วมกันอย่างปกติสุข ในรัฐสมัยใหม่องค์กรศาลเป็นเครื่องมือสำคัญที่สุดของรัฐในการระงับข้อพิพาทหรือความขัดขัดแย้งเหล่านั้นมาเป็นระยะเวลายาวนานในฐานะของสถาบันที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจตุลาการหรือทำหน้าที่ตุลาการ (judicial function)

หากพิจารณาในบริบทของกลไกตลาด องค์กรตุลาการ คือ ผู้ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการกระบวนการยุติธรรม (judicial service) ส่วนผู้เดือดร้อนเป็นความทั้งหลายก็เสมือนผู้รับบริการ แต่เนื่องจากเป็นองค์กรผูกขาดโดยรัฐ ปัญหาในการบริหารกระบวนการยุติธรรมต่าง ๆ จึงตามมา อาทิ คดีล้นศาล ระยะเวลาพิจารณาคดีที่ยาวนาน ข้อจำกัดด้านบุคลากรและงบประมาณ ฯลฯ แนวคิดเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางเลือก (alternative dispute resolution) จึงเป็นอีกมิติหนึ่งของความพยายามที่จะกระจายอำนาจของการให้บริการกระบวนการยุติธรรม (democratization of judicial system) จากรัฐเป็นผู้ผูกขาดมาเป็นการให้เอกชนหรือประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ “อำนวยความยุติธรรม” เพื่อให้ประชาชนผู้เดือดร้อนเป็นความทั้งหลายได้มีทางเลือกอื่นหรือช่องทางอื่นในการเข้าถึงบริการที่เรียกว่า “ความยุติธรรม”

กระบวนการยุติธรรมทางเลือกที่ได้รับความนิยมมากที่สุดและมีระบบกฎหมายรองรับอย่างเป็นรูปธรรม คือ “การระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการ” อนุญาโตตุลาการ ตามรากศัพท์ มาจากคำว่า “อนุญาต” และ “ตุลาการ” จึงหมายความว่าบุคคลที่ได้รับอนุญาตให้ทำหน้าที่ตุลาการ การระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการโดยหลักการจึงเป็นกระบวนการระงับข้อพิพาทโดยเอกชนและอยู่บนพื้นฐานของหลักความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายที่จะเลือกใช้กระบวนการระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอื่นที่มิใช่ศาล โดยเอกชนมีอำนาจในการกำหนดกรอบกติกาต่าง ๆ ในการระงับข้อพิพาทไม่ว่าจะเป็นตัวผู้ตัดสินชี้ขาดหรือคนที่จะมาทำหน้าที่เป็นอนุญาโตตุลาการนั่นเอง ซึ่งคู่กรณีไม่สามารถทำได้หากใช้กระบวนการระงับข้อพิพาททางศาลที่การกำหนดองค์คณะและการจ่ายสำนวนเป็นไปโดยระบบกฎหมายวิธีพิจารณาความของศาลนั้น ๆ

นอกจากการกำหนดผู้ทำหน้าที่ชี้ขาดได้แล้ว คู่กรณียังอาจกำหนดกฎหมายและกรอบกติกาที่ใช้ในการตัดสินและชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการได้อีกด้วย ไม่จำเป็นต้องใช้กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งหรือวิธีพิจารณาของศาลในประเทศก็ได้ ประการสำคัญคือกระบวนพิจารณาในชั้นอนุญาโตตุลาการเป็น “ความลับ”  ในขณะที่กระบวนพิจารณาของศาลจะต้องกระทำโดยเปิดเผย บุคคลที่ไม่ใช่คู่ความในคดีก็สามารถเข้าไปร่วมฟังการพิจารณาของศาลได้ เว้นแต่ศาลจะกำหนดให้กระทำเป็นการลับซึ่งเป็นข้อยกเว้น

ในทัศนะคติของผู้เขียน การระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการจึงเป็นกระบวนการยุติธรรมโดยเอกชน (private judicial system) ที่รัฐยอมลดอำนาจผูกขาดให้เอกชนมาใช้อำนาจกึ่งตุลาการดังกล่าวแทนรัฐได้ อย่างไรก็ตาม รัฐต่าง ๆ ก็มิได้สละอำนาจของรัฐในการบริหารกระบวนการยุติธรรมเสียทีเดียว เพียงแต่สละบางส่วนและยังคงกำกับดูแลกระบวนการยุติธรรมทางเลือกนี้อยู่ผ่านกฎหมายที่รัฐตราขึ้น ซึ่งในกรณีของประเทศไทยคือ พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 (“พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการฯ”) ซึ่งได้ยกเลิกพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2530 ที่ถือว่าเป็นกฎหมายเฉพาะว่าด้วยการอนุญาโตตุลาการนอกศาลฉบับแรกของประเทศไทย

ตามพ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการฯ “สัญญาอนุญาโตตุลาการ” หมายถึง สัญญาที่คู่สัญญาตกลงให้ระงับข้อพิพาททั้งหมดหรือบางส่วนที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตไม่ว่าจะเกิดจากนิติสัมพันธ์ทางสัญญาหรือไม่โดยวิธีอนุญาโตตุลาการ และในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนไม่ว่าเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทได้ และให้สัญญาอนุญาโตตุลาการดังกล่าวมีผลผูกพันคู่สัญญา โดยให้คณะอนุญาโตตุลาการประกอบด้วยอนุญาโตตุลาการเป็นจำนวนเลขคี่ แต่ในกรณีที่คู่พิพาทกำหนดจำนวนอนุญาโตตุลาการเป็นเลขคู่ ให้อนุญาโตตุลาการร่วมกันตั้งอนุญาโตตุลาการเพิ่มอีกหนึ่งคนเป็นประธานคณะอนุญาโตตุลาการ

ตามพ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการฯ ยังกำหนด ให้คณะอนุญาโตตุลาการชี้ขาดข้อพิพาทไปตามกฎหมายที่คู่พิพาทกำหนดให้นำมาใช้บังคับกับข้อพิพาท ในกรณีที่มีการกำหนดถึงกฎหมายหรือระบบกฎหมายของประเทศใด หากข้อความมิได้กำหนดไว้โดยชัดแจ้งให้หมายความถึงกฎหมายสารบัญญัติ มิใช่กฎหมายว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมายของประเทศนั้น แต่หากคู่พิพาทมิได้กำหนดถึงกฎหมายที่จะนำมาใช้บังคับกับข้อพิพาทไว้ ให้คณะอนุญาโตตุลาการชี้ขาดข้อพิพาทไปตามกฎหมายไทย เว้นแต่เป็นกรณีที่มีการขัดกันแห่งกฎหมาย ก็ให้พิจารณาจากหลักว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมายที่คณะอนุญาโตตุลาการเห็นสมควรนำมาปรับใช้ หรือคู่พิพาทอาจกำหนดไว้โดยชัดแจ้งให้คณะอนุญาโตตุลาการมีอำนาจชี้ขาดข้อพิพาทโดยใช้หลักแห่งความสุจริตและเป็นธรรมก็ได้ นอกจากนี้ การวินิจฉัยชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการต้องเป็นไปตามข้อสัญญา และหากเป็นข้อพิพาททางการค้าให้คำนึงถึงธรรมเนียมปฏิบัติทางการค้าที่ใช้กับธุรกรรมนั้นด้วย

จากความคล่องตัวของบทกฎหมายดังกล่าวข้างต้น การระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการจึงได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายในสัญญาทางธุรกิจต่าง ๆ  สัญญาระหว่างประเทศ และสัญญาสัมปทาน เนื่องจากสามารถสร้างความเชื่อมั่นในระบบการบริหารกระบวนการยุติธรรมโดยเอกชนคู่สัญญาเอง และประการสำคัญเป็น “ความลับ” โดยกฎหมายให้อำนาจศาลอย่างจำกัด (limited judicial review) ในการตรวจสอบคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ แต่มิได้ให้อำนาจศาลในการเข้ามาทำหน้าที่เสมือนดำเนินกระบวนพิจารณาหรือสืบพยานในศาลเสียใหม่ เพราะหากเป็นกรณีดังกล่าวก็ย่อมขัดกับหลักการในการใช้ระบบการระงับข้อพิพาททางเลือกที่เอกชน (หรือรัฐ) ยอมตนเขาไปใช้ระบบกระบวนการยุติธรรมทางเลือกดังกล่าว

อนึ่ง เมื่อได้ตกลงกันแล้วว่าจะระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการ คู่สัญญาทุกฝ่ายก็พึงต้องปฏิบัติตามข้อสัญญานั้น หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะมายกเลิกฝ่ายเดียวและขอใช้กระบวนการทางศาลแทน ศาลก็ชอบที่จะปฏิเสธไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและให้คู่กรณีไปดำเนินการระงับข้อพิพาทโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการตามที่ได้ตกลงกัน เว้นแต่จะสมัครใจทั้งสองฝ่ายว่าจะขอใช้กระบวนการทางศาลแทน

เมื่อกระบวนการพิจารณาในชั้นอนุญาโตตุลาการสิ้นสุดลงและมีคำชี้ขาดแล้ว ในกรณีที่ศาลจะปฏิเสธไม่บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการนั้น พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการฯ กำหนดว่า “ศาลมีอำนาจทำคำสั่งปฏิเสธการขอบังคับตามคำชี้ขาดได้ ถ้าปรากฏต่อศาลว่าคำชี้ขาดนั้นเกี่ยวกับข้อพิพาทที่ไม่สามารถจะระงับโดยการอนุญาโตตุลาการได้ตามกฎหมายหรือถ้าการบังคับตามคำชี้ขาดนั้นจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน”

ดังนั้น เวลาที่มีข่าวเกี่ยวกับการที่ศาลจะบังคับตามคำชี้ขาดหรือไม่บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการใด ๆ ประเด็นสำคัญจึงมักจะอยู่ที่ว่า “การบังคับตามคำชี้ขาดนั้นจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนหรือไม่” และศาลไม่ได้มีอำนาจเต็มที่จะมารื้อคดีทั้งหมดที่ถูกวินิจฉัยมาแล้วโดยคณะอนุญาโตตุลาการขึ้นมาพิจารณาใหม่

จากสภาพปัญหาที่หลาย ๆ ครั้งหน่วยงานรัฐแพ้คดีในชั้นอนุญาโตตุลาการ จนนำไปสู่ “ค่าโง่” ต่าง ๆ จำนวนมหาศาล ในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2552 จึงได้มีการเสนอให้ทบทวนว่าควรกำหนดห้ามมิให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการเพื่อระงับข้อพิพาทในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนหรือไม่ โดยให้กระทรวงยุติธรรมหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาและให้ความเห็นว่า “เหตุที่หน่วยงานของรัฐตกเป็นฝ่ายแพ้ในชั้นการพิจารณาของอนุญาโตตุลาการ เกิดจากปัญหาการจัดทำสัญญา ปัญหาการบริหารสัญญา และปัญหาการตั้งอนุญาโตตุลาการ โดยไม่ได้เกิดจากตัวระบบของอนุญาโตตุลาการ ซึ่งปัญหาดังกล่าว สามารถแก้ไขได้โดยทางการบริหารงานของหน่วยงานต่าง ๆ นั้น”  จึงไม่มีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 ตามร่างกฎหมายที่กระทรวงยุติธรรมเสนอแก้ไขมาแต่อย่างใด (เรื่องเสร็จที่ 387/2553)

เสมือนคณะกรรมการกฤษฎีกาจะบอกว่า กฎหมายดี หลักการดี แต่ใช้กันไม่เป็น.