ล้มอีกครั้ง…บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ

Cap & Corp Forum

พระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่  22 พฤษภาคม 2562 ที่ผ่านมาและมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายตั้งแต่วันที่  23 พฤษภาคม 2562 เป็นต้นไป กฎหมายฉบับดังกล่าวเสนอโดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (“สคร.”) กระทรวงการคลัง โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้รับร่างดังกล่าวไว้พิจารณาเมื่อวันที่  22 สิงหาคม 2560 ใช้ระยะเวลาประมาณ  1 ปี 8 เดือน กฎหมายดังกล่าวจึงมีผลใช้บังคับในที่สุด

ตามร่างพ.ร.บ.ฯ ฉบับที่เสนอโดยสคร.เบื้องต้นนั้นได้นำหลักการของการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (“บรรษัท”) หรือ Superholding Company บรรจุไว้ในร่างพ.ร.บ.ฯ ในหมวด 2 ประกอบด้วย ส่วนที่ 1 การจัดตั้ง ส่วนที่ 2 การโอนหุ้นของรัฐวิสาหกิจให้แก่บรรษัท ส่วนที่ 3 คณะกรรมการบรรษัท ส่วนที่ 4 กรรมการผู้อำนวยการใหญ่  ส่วนที่ 5 ประมาณการรายจ่ายและเงินสำรองของบริษัท และส่วนที่ 6 การบัญชีและรายงาน รวมทั้งสิ้น 37 มาตรา

ร่างพ.ร.บ.ฯ ฉบับที่เสนอโดยสคร.มีสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (“คนร.”) ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการรับผิดชอบกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจทั้งระบบอยู่ในฐานะผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) และแบ่งโครงสร้างการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (regulator) ออกเป็น 2 ส่วน คือ (1) ให้สคร.ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะและรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะเป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของและ (2) ให้จัดตั้งบรรษัทเพื่อทำหน้าที่เจ้าของรัฐวิสาหกิจ (owner) โดยมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะเป็นบริษัทและคนร.อาจมีมติให้โอนหุ้นในบริษัทรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ให้แก่บรรษัทได้อีกในอนาคต

ตามร่างพ.ร.บ.ฯ ฉบับที่เสนอโดยสคร.กำหนดให้บรรษัทมีวัตถุประสงค์เพื่อถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจในกำกับของบรรษัทและกำกับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้นให้เกิดผลตอบแทนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจรวมทั้งลงทุนและบริหารสินทรัพย์ของบรรษัท โดยบรรษัทจะทำหน้าที่เป็นเจ้าของบริษัทรัฐวิสาหกิจจำนวน 11 แห่ง (owner) ประกอบด้วย บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน), บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน), บริษัท ขนส่ง จำกัด, บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน), บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน), บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด, บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน), บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด, บริษัท สหโรงแรมไทยและการท่องเที่ยว จำกัด, บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน) และ บริษัท อู่กรุงเทพ จำกัด ในฐานะผู้ถือหุ้นแทนกระทรวงการคลังโดยมีเป้าหมายให้บรรษัทเป็นนักลงทุนสถาบันที่มีบทบาทในการกำกับดูแลและการบริหารงานในบริษัทรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ (active shareholder)

จากบทบัญญัติต่าง ๆ ของร่างพ.ร.บ.ฯ ฉบับที่เสนอโดยสคร. กฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการแยกบทบาทต่าง ๆ ของรัฐในระบบเศรษฐกิจให้ชัดเจน โดยเฉพาะในส่วนของการเป็นผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) การเป็นองค์กรกำกับดูแล (regulator) และความเป็นเจ้าของ (owner) และเมื่อดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมายครบถ้วนก็จะสอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจแบบตลาดและเป็นการลดบทบาทของรัฐในฐานะผู้กำหนดนโยบายและแข่งขันกับเอกชนโดยตรง

อย่างไรก็ตามแนวคิดว่าด้วยการจัดตั้งบรรษัทก็มีอันต้องล้มเลิกและไปไม่ถึงฝั่งฝันอีกครั้งเมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ  ได้พิจารณาตัดบทบัญญัติในหมวด 2 ว่าด้วยบรรษัทออกทั้งหมดและคงไว้แต่หลักการที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลและการบริหารที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับการแยกความเป็นผู้กำหนดนโยบาย การเป็นองค์กรกำกับดูแลและความเป็นเจ้าของออกจากกัน

ตามพ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจฯ  มีหลักการสำคัญคือให้จัดตั้ง “คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ” เพื่อกำหนดเป้าหมาย นโยบายและทิศทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจในภาพรวมทั้งระบบ ตลอดจนให้มีการจัดทำแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจและแนวทางการกำกับดูแลกิจการที่ดีเพื่อเป็นช่องทางในการส่งผ่านนโยบายของภาครัฐไปยังรัฐวิสาหกิจให้มีความชัดเจนและโปร่งใส รวมทั้งให้มีการเปิดเผยข้อมูล การประเมินผลการดำเนินงาน และการกลั่นกรองผู้มีความเหมาะสมในการดำรงตำแหน่งกรรมการรัฐวิสาหกิจที่มุ่งเน้นประสบการณ์และความรู้ความสามารถที่จำเป็นต่อการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น

ในความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจที่ดีที่สุดคือการยอมรับความจริงว่าภาครัฐไม่สามารถทำธุรกิจแข่งขันกับภาคเอกชนและกลไกตลาดที่มีประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาลของการแข่งขันคือเครื่องมือที่ดีที่สุดที่จะทำให้ประชาชนได้รับทำบริการสาธารณะที่มีคุณภาพ และระบบเศรษฐกิจสามารถขับเคลื่อนอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้เกิดการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนได้

ตามแนวคิดเชิงทฤษฎีและหลักฐานเชิงประจักษ์ มีเครื่องมือทางกฎหมายและการกำกับดูแลอยู่  3 ประการที่จะนำไปสู่การได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ดังนี้

ประการที่หนึ่ง การมีระบบกฎหมายการแข่งขันทางการค้าที่มีประสิทธิภาพ สร้างระบบนิเวศทางธุรกิจที่ผู้ประกอบการสามารถแข่งขันอย่างเท่าเทียม เสรีและเป็นธรรม ไม่มีการใช้อำนาจเหนือตลาดโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือมีพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรม

ประการที่สอง การกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพซึ่งหมายความรวมถึงการเปิดเสรีในกิจการรายสาขาต่าง ๆ ด้วย โครงสร้างนี้จะเกิดขึ้นได้เมื่อมีการผ่อนคลายกฎระเบียบภาครัฐ (deregulation) หรือสร้างกลไกองค์กรกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพในรายสาขาที่มีความจำเป็นอยู่ (regulator) เพื่อให้ในกิจการสาขานั้น ๆ มีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม และประการสำคัญรัฐต้องไม่เป็นทั้ง regulator และ operator

ประการที่สาม การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่สมบูรณ์ (privatisation) ไม่ใช่แค่การแปลงสภาพจากรัฐวิสาหกิจประเภทจัดตั้งตามกฎหมายเฉพาะมาเป็นบริษัทรัฐวิสาหกิจ (corporatisation) หรือกลายสภาพเป็นบริษัทรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดอยู่ในตลาดที่ไม่มีการแข่งขันโดยอาศัยช่องว่างทางกฎหมายที่ยังไม่เปิดเสรีอย่างแท้จริงหรืออาศัยความได้เปรียบจากกฎระเบียบของรัฐเพื่อเอาเปรียบด้านการแข่งขันกับเอกชน

พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจฯ ไม่ได้ตอบหลักเกณฑ์ทั้งสามประการข้างต้นมากนัก

ศุภวัชร์ มาลานนท์