ข้อสังเกตต่อการควบรวมกิจการของ TOT และ CAT

Cap & Corp Forum

เมื่อวันที่ 14 มกราคม 2563 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบการควบรวมกิจการของบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) (“TOT”) และบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) (“CAT”) เข้าเป็นบริษัทเดียวตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 และฉบับปัจจุบันตามที่กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมเสนอ โดยบริษัทที่ตั้งใหม่ใช้ชื่อ “บริษัท โทรคมนาคมแห่งชาติ (National Telecom: NT Co.)”

และมีกระทรวงการคลังถือหุ้นทั้งหมดเพื่อเป็นการสนับสนุนการดำเนินธุรกิจของ NT Co. ให้กระทรวงฯ พิจารณานำเสนอคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติพิจารณาความเหมาะสมในประเด็นการกำหนดให้ NT Co. เป็นผู้สนับสนุนโยบายของรัฐในการจัดทำโครงสร้างพื้นฐานด้านดิจิทัลและความมั่นคง รวมทั้งบริการเพื่อสังคมอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม โดยให้รัฐสนับสนุนคลื่นความถี่ที่เหมาะสมในการทำภารกิจดังกล่าว และให้ดำเนินการควบรวมบริษัทให้แล้วเสร็จภายใน 6 เดือน

ตารางและข้อมูลเชิงสถิติเพื่อประกอบการพิจารณาในครั้งนี้ ผู้เขียนนำมาจากรายงานของสำนักวิชาการและจัดการทรัพยากรโทรคมนาคม สำนักงาน กสทช. เรื่อง รายงานสภาพตลาดโทรคมนาคมประจำไตรมาสที่ 3 ปี 2562 ซึ่งข้อมูลโดยรวมในรายไตรมาสอาจมีการเปลี่ยนแปลงบ้าง แต่ไม่มีนัยสำคัญต่อการวิเคราะห์ จึงขออนุญาตใช้ข้อมูลเฉพาะไตรมาส 3/2562 เท่านั้น และเนื่องจากผู้เขียนยังไม่เห็นรายละเอียดของการควบรวมกิจการ โครงสร้างการถือหุ้นและการกำกับดูแลของ NT Co. จึงอาจจะยังไม่สามารถวิเคราะห์ในรายละเอียดทางกฎหมายได้ทั้งหมด

อย่างไรก็ตามจากมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อสังเกตเบื้องต้นทางกฎหมายต่อการควบรวมกิจการของ TOT และ CAT กล่าวคือการดำเนินการควบรวมกิจการครั้งนี้ต้องได้รับอนุญาตจาก กสทช. ก่อน และ กสทช. จะอนุญาตได้ต่อเมื่อการควบรวมกิจการไม่ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญเท่านั้น เนื่องจาก TOT  และ CAT เป็นผู้ประกอบธุรกิจที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ กสทช.

การควบรวมกิจการครั้งนี้อาจจะมีประเด็นของการโอนใบอนุญาตรวมถึงประเด็นในเรื่องผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดที่เกี่ยวข้อง เพราะอาจมีบางตลาดที่ TOT หรือ CAT เป็นผู้ประกอบธุรกิจที่มีอำนาจเหนือตลาด หรือครอบครองปัจจัยการผลิตหรือการเข้าถึงบริการบางประเภท (อาทิ เกตเวย์ระหว่างประเทศ) และการควบรวมกิจการอาจส่งผลให้เกิดการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้องได้ ซึ่งต้องพิจารณาแยกรายตลาด

โดยกสทช. ได้อาศัยอำนาจตามประกาศ กสทช. เรื่อง นิยามของตลาดและขอบเขตตลาดโทรคมนาคมที่เกี่ยวข้อง จำแนกตลาดโทรคมนาคมในประเทศไทยเป็น 11 ตลาด แบ่งเป็นตลาดค้าปลีกบริการ 5 ตลาด และตลาดค้าส่งบริการ 6 ตลาด โดยมีผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญ  3 ตลาด ได้แก่ (1) ตลาดบริการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรศัพท์ประจำที่เพื่อให้สามารถเรียกถึงจุดปลายทาง

(2) ตลาดบริการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่เพื่อให้สามารถเรียกถึงจุดปลายทาง และ (3) ตลาดบริการเข้าถึงบรอดแบนด์ ซึ่งทั้ง 3 ตลาดนี้ ทั้ง TOT และ CAT ต่างเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญตามที่ปรากฏในรายงานการวิเคราะห์ระดับความมีประสิทธิภาพการแข่งขันและการกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญในกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่ 1) โดยสำนักวิชาการและจัดการทรัพยากรโทรคมนาคม (พฤศจิกายน 2562)

ซึ่งอาจพิจารณาในรายละเอียดได้ดังนี้

(1) ตลาดค้าปลีกบริการโทรศัพท์ประจำที่ภายในประเทศ TOT มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 78.27 และ CAT ร้อยละ 1.73

(2) ตลาดค้าปลีกบริการโทรศัพท์ระหว่างประเทศ TOT มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 1.9 และ CAT ร้อยละ 64.9

(3) ตลาดค้าปลีกบริการอินเทอร์เน็ตประจำที่ TOT มีส่วนแบ่งตลาดเพียงร้อยละ 17.5 ในขณะที่ 3BB และ TICC (ทรูอินเทอร์เน็ต) มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 32.4 และ 37.5 ตามลำดับ

(4) ตลาดค้าปลีกบริการอินเทอร์เน็ตเคลื่อนที่ TOT และ CAT มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 0.4 และ 1.5 ตามลำดับ

(5) ตลาดบริการเกตเวย์อินเทอร์เน็ตระหว่างประเทศเป็นตลาดที่ปริมาณแบนด์วิดท์ที่ใช้เชื่อมต่อมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดย ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2562 CAT มีส่วนแบ่งตลาดสูงที่สุดที่ร้อยละ 26.9 ในขณะที่ TOT มีส่วนแบ่งตลาดเพียงร้อยละ 8.4 (แต่เพิ่มขึ้นจากไตรมาสก่อนร้อยละ 8.93%) นอกจากนี้ยังมี AWN และ TIG ที่มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 12.7 และ 19.4  ตามลำดับ

การควบรวมกิจการที่ส่งผลให้จำนวนผู้ประกอบธุรกิจในตลาดที่เกี่ยวข้องลดลงย่อมมีนัยต่อการแข่งขันไม่มากก็น้อย โดยเฉพาะจากเดิมที่มีผู้ประกอบการรายใหญ่ 4 รายให้ลดลงเป็น 3 รายหรือจาก 3 เป็น 2 ราย หรือจากเดิมที่ครอบครองส่วนแบ่งตลาดอย่างมีนัยสำคัญอยู่แล้วแต่ไปควบรวมรายเล็กอื่น ๆ ที่มีศักยภาพในการเป็นคู่แข่งสำคัญในอนาคตเข้ามาอีก เป็นต้น เหล่านี้ล้วนเป็นกรณีที่ในต่างประเทศให้ความสำคัญอย่างมากต่อการพิจารณาอนุญาตให้ควบรวมกิจการหรือไม่ และประการสำคัญผู้เขียนเห็นว่า กสทช. ควรต้องพิจารณาตลาดที่เกี่ยวข้องทั้ง 11 ตลาด

ตามประกาศ กทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการการควบรวมและการถือหุ้นไขว้ในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 กำหนดเกณฑ์การพิจารณาว่าการควบรวมกิจการใดจะส่งผลให้เกิดการครอบงำตลาดหรือไม่โดยใช้เกณฑ์พิจารณาตามดัชนี Herfindahl-Hirschman  เรียกย่อว่า HHI เพื่อวัดขนาดของผู้ค้าและผู้ให้บริการที่สัมพันธ์ในธุรกิจ และชี้วัดให้เห็นความรุนแรงในการแข่งขัน โดยแสดงถึงระดับการกระจุกตัวของตลาดที่เกี่ยวข้อง ถ้า HHI มีการกระจุกตัวสูง (มากกว่า 1,800) ก็ให้ถือว่าการควบรวมดังกล่าวส่งผลด้านลบต่อการแข่งขัน เป็นต้น

ต้องรอดูครับว่า กสทช. จะพิจารณาเรื่องนี้อย่างไร โดยคำนึงถึงประโยชน์และความเป็นธรรมในการแข่งขันเป็นสำคัญ

…

ศุภวัชร์ มาลานนท์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

Fulbright Hubert H. Humphrey Fellowship

American University Washington College of Law