ปรับโครงสร้างการบินไทย : ทางรอด ทางเลือกรัฐวิสาหกิจไทย

Cap & Corp Forum

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 และมาตรการปิดประเทศของประเทศต่าง ๆ ได้ส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อธุรกิจสายการบินพาณิชย์ทั่วโลก สมาคมขนส่งทางอากาศระหว่างประเทศ (International Air Transport Association, IATA) ได้ประเมินมูลค่าความเสียหายต่อธุรกิจการบินพาณิชย์ว่าอาจมีมูลค่าสูงถึง 252 พันล้านเหรียญสหรัฐ เนื่องจากรายได้จากผลประกอบการจะลดลงจากปี 2562 ประมาณร้อยละ 44 (ข้อมูล ณ วันที่ 24 มีนาคม 2563) ซึ่งมูลค่าความเสียหายดังกล่าวอาจมีความเปลี่ยนแปลงได้อีกเนื่องจากหากพิจารณาข้อมูลที่ IATA ได้เผยแพร่เมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2563 ณ ขณะนั้น IATA ประเมินมูลค่าความเสียหายไว้ที่ประมาณ 113 พันล้านเหรียญสหรัฐเท่านั้น

ผลกระทบข้างต้นดังกล่าวย่อมส่งผลต่อ บมจ.การบินไทย เช่นกัน โดยขณะนี้การบินไทยได้เริ่มเข้าสู่กระบวนการจัดทำมาตรการเพื่อลดผลกระทบจากวิกฤติโควิด-19 รวมถึงผลกระทบจากการขาดทุนสะสมที่ผ่านมาก่อนวิกฤติโควิด-19 ด้วย ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวนำมาซึ่งการถกเถียงมากมายถึงความเหมาะสมใน “การอุ้ม” การบินไทยซึ่งได้ชื่อว่าเป็นสายการบินแห่งชาติในครั้งนี้ว่ามาตรการที่เหมาะสมควรเป็นอย่างไรและจำนวนเงินที่รัฐจะนำไปใช้อุดหนุนเหมาะสมหรือไม่ในสภาพเศรษฐกิจปัจจุบัน รวมถึงความจำเป็นของการมีสายการบินแห่งชาตินั้นมีอยู่มากน้อยเพียงใด หลาย ๆ ความเห็นเสนอว่าความเป็นรัฐวิสาหกิจทำให้การบริหารจัดการของการบินไทยไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร จึงทำให้ไม่สามารถแข่งขันกับสายการบินระหว่างประเทศอื่น ๆ ได้

โครงสร้างการถือหุ้นของการบินไทย ข้อมูล ณ วันที่ 1 เมษายน 2562 ผู้ถือหุ้นรายใหญ่จำนวน 5  รายแรกประกอบด้วย กระทรวงการคลัง (51.03) กองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง โดยบลจ.เอ็มเอฟซีจำกัด (มหาชน) (7.56) กองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง โดยบลจ.กรุงไทยจำกัด (มหาชน) (7.56) บริษัท ไทยเอ็นวีดีอาร์ จำกัด (3.28) และธนาคารออมสิน (2.13) สถานะความเป็นรัฐวิสาหกิจของการบินไทยจึงอยู่ที่การที่กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นหลัก

อย่างไรก็ตามผู้เขียนเห็นว่าความเป็นรัฐวิสาหกิจไม่ใช่ปัจจัยหลักประการเดียวของความสำเร็จหรือล้มเหลวของการดำเนินการขององค์กร เพราะหากพิจารณาในแง่ผลประกอบการก็มีรัฐวิสาหกิจจำนวนมากในประเทศไทยที่สามารถมีผลประกอบการในทิศทางที่ดีและนำส่งรายได้จำนวนมากให้กระทรวงการคลัง การพิจารณาสภาพธุรกิจและตลาดที่แข่งขันอย่างรอบด้านจึงน่าจะเป็นปัจจัยสำคัญอันดับต้น หลายรัฐวิสาหกิจของไทยที่ประสบความสำเร็จด้านผลกำไรก็เกิดจากการเป็นทุนผูกขาดตามธรรมชาติ ผูกขาดโดยผลของกฎหมาย หรือผูกขาดโดยสภาพและปัจจัยการแข่งขัน แต่การบินไทยที่แข่งขันในธุรกิจการบินระหว่างประเทศไม่สามารถได้ประโยชน์จากการผูกขาดรูปแบบใด ๆ ข้างต้น

ประเด็นต่อมาที่ผู้เขียนอยากชวนพิจารณาคือจริงหรือไม่ที่รัฐวิสาหกิจแข่งขันสู้เอกชนไม่ได้ ผู้เขียนเห็นว่าถ้าดูจากตัวอย่างเชิงประจักษ์ในปัจจุบันน่าจะต้องตอบว่าไม่ใช่เสมอไป สายการบินในตะวันออกกลางหลาย ๆ สายการบินล้วนเป็นสายการบินแห่งชาติที่ได้รับอุดหนุนจากรัฐหรือลงทุนโดยรัฐ อาทิ กาตาร์แอร์เวย์ (ประเทศกาตาร์) หรือเอมิเรตส์แอร์ไลน์และสายการบินเอทิฮัด (สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์) เป็นต้น ในส่วนของเอมิเรตส์แอร์ไลน์ CEO ของบริษัทได้แก่ Ahmed bin Saeed Al Maktoum ซึ่งนอกจากจะเป็น CEO ของสายการบินแล้วก็ยังดำรงตำแหน่งเป็นประธานของ Dubai Civil Aviation Authority อีกด้วย เรียกว่าคุมทั้งสายการบินและสนามบินกันเลยทีเดียว ซึ่งทั้งสามสายการบินจากตะวันออกกลางดังกล่าวได้แย่งชิงส่วนแบ่งผู้เดินทางจำนวนมากไปจากสายการบินในสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาและถูกร้องเรียนด้านการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมอยู่อย่างต่อเนื่อง

หรือหากย้อนกลับมามองโครงสร้างการถือหุ้นของสิงคโปร์แอร์ไลน์ สายการบินของประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคอาเซียนและอยู่ในกลุ่ม Star Alliance เช่นเดียวกับการบินไทยก็จะพบว่าผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของสายการบิน ณ วันที่ 31 มีนาคม 2563 ได้แก่ Temasek Holdings ที่ถือหุ้นอยู่ร้อยละ 55.46 ซึ่ง Temasek คือวิสาหกิจเพื่อการลงทุนของประเทศสิงคโปร์โดยมีกระทรวงการคลังของสิงคโปร์เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด

ขยับไปไกลอีกนิด Air France-KLM บริษัทที่เกิดจากการรวมกิจการของสายการบินแห่งชาติของประเทศฝรั่งเศสและประเทศเนเธอร์แลนด์ โดยเมื่อรวมกิจการกันในปี 2557 แล้วทำให้ Air France-KLM เป็นสายการบินที่ใหญ่ที่สุดในยุโรปทำให้สามารถลดต้นทุนการจัดการและสามารถจัดสรรทรัพยากรระหว่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น การรวมกิจการของ Air France-KLM ส่วนหนึ่งเป็นผลจากความจำเป็นด้านการแข่งขันที่ธุรกิจสายการบินได้รับผลกระทบอย่างมากจากเหตุการณ์ 9/11 ในปี 2554 ที่ทำให้กิจการของสายการบินทั่วโลกเข้าสู่สภาวะซบเซา ข้อมูลการถือหุ้น ณ สิ้นสุดรอบบัญชีปี 2562 ของกลุ่มกิจการ Air France-KLM รัฐบาลฝรั่งเศสถือหุ้นอยู่ร้อยละ 14.3 ส่วนรัฐบาลเนเธอร์แลนด์ถือหุ้นอยู่ร้อยละ 14 และจะเพิ่มเป็นร้อยละ 14.3 ในอนาคตเพื่อให้สัดส่วนการถือหุ้นของประเทศฝรั่งเศสและประเทศเนเธอร์แลนด์เท่ากัน โดยกลุ่ม Air France-KLM มี CEO คือ Benjamin Smith นักบริหารมืออาชีพในธุรกิจการบินสัญชาติแคนาดา (เกิดในอังกฤษ)

ตัวอย่างของสายการบินที่ถูกอุ้มและบริหารโดยรัฐแต่ล้มเหลวก็มีให้เห็นเช่นกัน ตัวอย่างหนึ่งคือ Alitalia สายการบินแห่งชาติของประเทศอิตาลี ที่แม้ว่าประเทศอิตาลีจะเป็นประเทศที่มีนักท่องเที่ยวและผู้เดินทางเข้าประเทศจำนวนมากก็ตาม แต่ไม่ว่าจะอุ้มหรือใส่มาตรการใด ๆ เข้าไปก็ไม่สามารถฟื้นกิจการของ Alitalia ขึ้นมาได้ จนต้องปล่อยให้บริษัทเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการในปี 2560 เพื่อปรับปรุงโครงสร้างการบริหารและการดำเนินการของบริษัทและจากสถานการณ์โควิด-19 ทำให้รัฐบาลอิตาลีต้องประกาศเข้ามาควบคุมดูแลสายการบินแห่งนี้เองทั้งหมดในเดือนพฤษภาคมนี้เป็นต้นไป

ธุรกิจการบินพาณิชย์เป็นกิจการที่รัฐต่าง ๆ ในโลกให้การสนับสนุนมาเป็นระยะเวลายาวนาน โดยมาตรการให้การสนับสนุนโดยรัฐมีในหลายรูปแบบ อาทิ การยกเว้นภาษีเงินได้ การค้ำประกันเงินลงทุน การให้เงินกู้ยืมดอกเบี้ยต่ำ การสนับสนุนด้านเชื้อเพลิง หรือแม้กระทั่งการเข้าไปถือหุ้นโดยตรงในธุรกิจการบินแห่งชาติ หรือสนับสนุนผ่านกิจการท่องเที่ยวเป็นต้น ในสหรัฐอเมริกา ประเทศที่ใช้ระบบกลไกตลาดและน่าจะเปิดเสรีมากที่สุดประเทศหนึ่ง แต่จากข้อมูลของ Congressional Report Service 2009 ก็แสดงให้เห็นว่าในอดีตช่วงปี 1918-1998 รัฐบาลสหรัฐได้ให้ความช่วยเหลือและอุดหนุนกิจการการบินเป็นเงินรวมกันถึง 150 พันล้านเหรียญสหรัฐเลยทีเดียว

ในความเห็นของผู้เขียน “ความเป็นรัฐวิสาหกิจ” และการอุดหนุนโดยรัฐหรือไม่ จึงไม่น่าจะเป็นผลโดยตรงประการเดียวของความสำเร็จหรือล้มเหลวของสายการบิน และการแก้ปัญหาคงไม่สามารถทำได้ด้วยเพียงการเติมเม็ดเงินลงไปในกิจการเท่านั้น ตราบเท่าที่ภาพรวมของการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจไทยทั้งหมดยังไม่ได้รับการจัดการอย่างเหมาะสมและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังเป็นเรื่องต้องห้ามของสังคมไทย.

…

ศุภวัชร์ มาลานนท์

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

Fulbright Hubert H. Humphrey Fellowship

American University Washington College of Law