การบินไทย และรัฐวิสาหกิจ

พลวัตปี 2020 : วิษณุ โชลิตกุล

การล่มสลายของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) หรือ THAI ทำให้ประเด็นบทบาทของรัฐวิสาหกิจถูกรื้อฟื้นขึ้นมาอีกถึงความจำเป็นในการดำรงอยู่และอนาคต

ในปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจราว ๆ 45 แห่ง แต่ถ้านับรวมบริษัทลูกเข้าไปด้วย จะมีประมาณ 57 แห่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.)

ปีที่ผ่านมา คนร.ได้รายงานว่า ได้รายงานรายได้นำส่งของรัฐวิสาหกิจทั้งหมด โดยพบว่าปี 2562 มีรายได้ทั้งหมด 169,159 ล้านบาท สูงกว่าเป้าหมายที่วางไว้อยู่ที่ 168,000 ล้านบาท ราว ๆ 1,159 ล้านบาท และโดยภาพรวมถือว่ามีกำไรสุทธิเป็นบวก หลังจากหักกลบกับรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุน

ดังนั้นตราบใดที่ตัวเลขรวมยังเป็นบวก ข้อเรียกร้องทั้งหลายแหล่ในการให้ปรับปรุงประสิทธิภาพและยกเลิกบางหน่วยงาน จึงยังเป็นแค่ข้อเรียกร้องที่ถูกเก็บใส่ลิ้นชักต่อไป

กรณีการขาดทุนมหาศาลจนถึงขั้นให้รัฐบาลจำต้องครุ่นคิดเรื่องจะยอม “เข้าเนื้อมากแค่ไหน” จึงถือเป็นปัญหาจำเพาะ ไม่ใช่ปัญหาทั่วไป

รัฐวิสาหกิจไทยเป็นมรดกตกทอดของคณะราษฎรหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยมีเป้าหมายของแนวคิดชาตินิยมทางเศรษฐกิจกำหนดเป็นหลักหมุด ในยามที่วิสาหกิจเอกชนยังมีบทบาทต่ำในการเติบโตทางเศรษฐกิจ

ภายใต้คำนิยามทั่วไป รัฐวิสาหกิจ เป็นหน่วยงานประเภทหนึ่งของรัฐบาลไทย ที่มีสถานะเป็นองค์การที่รัฐเป็นเจ้าของ เป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ หรือเป็นบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ องค์การ หรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือหลาย ๆ อย่างเข้าไปมีทุนรวมอยู่ในบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนจำกัดนั้น โดยทุนดังกล่าวรวมกันแล้วต้องมากกว่าครึ่งหนึ่งของทุนทั้งหมดของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนั้น

ประเด็นการดำรงอยู่ของรัฐวิสาหกิจไทย มีการพูดหรือถกกันมาเยอะแล้ว แต่คำถามที่ยังไร้คำตอบก็มีอยู่ว่า รายได้ของรัฐวิสาหกิจ สอดคล้องกับการจ่ายโบนัสพนักงานในหน่วยงานนั้น ๆ หรือไม่? ซึ่งเป็นประเด็นที่เชื่อมโยงกับนโยบายรัฐที่ลึกซึ้ง

คำอธิบายที่เป็นทางการคือ  รัฐวิสาหกิจ เป็นการนำเอาความเป็นรัฐไปทำธุรกิจที่ให้บริการกับประชาชน ปัจจุบันมีการขยายวงออกไปในหลากหลายธุรกิจ ซึ่งสาเหตุที่ทำธุรกิจเหล่านี้ขึ้นมา เพราะมีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์หลายด้านพร้อมกัน เช่น

1.เพื่อหารายได้มาใช้จ่ายและลงทุนแทนรัฐ

2. หากำไรมาตอบแทนคืนกับผู้ถือหุ้น ทั้งในรูปแบบของรัฐและเอกชน ที่มีการกระจายหุ้นไปสู่มือของสาธารณะแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน

แม้รัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับ (รวมทั้งล่าสุด) ได้บัญญัติไว้ในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ว่า “รัฐต้องไม่ประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่กรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม การจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือการจัดทำบริการสาธารณะ” ก็มีการตีความอย่างกว้างเปิดช่องเอาไว้ว่าสามารถกระทำได้ เพราะถือว่าเป็นแค่ “แนวทางที่รัฐควรดำเนินการหรือปฏิบัติ” ไม่ก่อให้เกิดสิทธิในการฟ้องร้องรัฐ โดยเอกชนได้

รัฐวิสาหกิจ มี 2 แบบ คือรัฐวิสาหกิจที่มีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) หรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งขึ้น และรัฐวิสาหกิจตามความหมายกฎหมายงบประมาณ คือ องค์กรทางธุรกิจ เช่นบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัดที่มีหน่วยงานของรัฐลงทุนหรือถือหุ้นตั้งแต่ 50% ขึ้นไป

คำถามคือรัฐวิสาหกิจมีไว้ทำไม ทั้งที่บางรัฐวิสาหกิจนั้นไม่มีความจำเป็นอะไรเลย แถมยังกระทำการประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน ซึ่งมิใช่กิจการที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาผลประโยชน์ส่วนรวม หรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค

ยิ่งกว่านั้น รัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เลี่ยงบาลีด้วยการตั้งบริษัทขึ้นใหม่ถือหุ้นในบริษัทนั้นไม่ถึง 50%  เป็นบริษัทลูก บริษัทลูกก็ถือหุ้นในบริษัทแม่ส่วนหนึ่ง โดยบริษัทแม่ มีอำนาจควบคุมบริษัทลูก แล้วให้บริษัทลูกประกอบธุรกิจที่เป็นการแข่งขันกับเอกชนแทน รอดพ้นจากข้อห้ามตามรัฐธรรมนูญโดยนิตินัยแล้ว หากพิจารณาในแง่ของความเป็นนิติบุคคล บริษัทลูกเป็นนิติบุคคลแยกต่างหาก จากบริษัทแม่ ก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว

วิธีการเบี่ยงบาลีเช่นนี้ ทำให้โดยพฤตินัย ข้อห้ามตามรัฐธรรมนูญปราศจากความหมายโดยปริยาย

แล้วการเลี่ยงบาลีเช่นนี้แหละที่ทำให้รัฐวิสาหกิจกลายเป็นแหล่งซ่องสุมกันยึดครองพื้นที่ เหนือรัฐบาลของคนบางกลุ่มโดยปริยาย

หากปราศจากหน่วยงานรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนเรื้อรังร้ายแรงอย่างการบินไทย หรือ ขสมก. หรือ อสมท แล้ว ปัญหาการผูกขาดตัดตอนกินค่าเช่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจ หรือความเหลวแหลกฉ้อฉลของรัฐวิสาหกิจก็คงถูกซุกไว้ใต้พรมกันเงียบ ๆ

ปรากฏการณ์เช่นนี้ ไม่ได้เกิดขึ้นกับเฉพาะรัฐวิสาหกิจไทยเท่านั้น ทุกประเทศทั่วโลกล้วนเป็นทำนองเดียวกัน

ตัวอย่างของอังกฤษที่นางสิงห์ มาร์กาเรต แทตเชอร์เลิกล้มรัฐวิสาหกิจเพื่อแก้ปัญหาทางการคลังของรัฐ ก็มีเค้ามาจากกรณีคล้ายกับการบินไทยเกิดขึ้นพร้อมกันมากมาย

ในทางกลับกันกรณีฝรั่งเศส ที่กระทำสวนทางกัน ด้วยมาตรการยุบเอกชนยึดคืนเป็นรัฐวิสาหกิจหรือnationalization ก็ทำให้คำถามเรื่องรัฐวิสาหกิจจำต้องทบทวนกันใหม่

กรณีการบินไทย น่าจะเป็นอีกกรณีที่ยังต้องมีคำถามตามมามากมายว่า ระหว่างการแปรรูปแล้วยกเลิกฐานะรัฐวิสาหกิจ กับการคงไว้ซึ่งสถานะเดิม ด้วยการถอดรื้อองค์กรใหม่ อย่างไหนดีกว่ากัน

ตอนนี้ระหว่างที่รอคำตอบ จึงเป็นช่วงเวลาที่น่าอึดอัดยิ่ง

หากมีคำตอบที่ดี และให้ผลลัพธ์เป็นบวกด้วย น่าจะมีผลต่อการดำรงอยู่ของรัฐวิสาหกิจรายอื่น ๆ ด้วย