พาราสาวะถี

รัฐธรรมนูญฉบับสืบทอดอำนาจ ยังคงมีประเด็นให้หยิบยกมาถกเถียงตีความกันอยู่อย่างต่อเนื่อง ล่าสุด เป็นปมการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจ ที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ระบุไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง” สิ่งที่สังคมตั้งคำถามกันก็คือ กรณีของท่านผู้นำปัจจุบันนับกันตั้งแต่ตอนไหน

หากนับตั้งแต่การเป็นผู้นำภายใต้หัวโขนหัวหน้า คสช.ด้วย ก็จะครบกำหนดระยะเวลา 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคมนี้ แต่ถ้าไม่ใช่แล้วจะมีบทสรุปกันอย่างไร ท้ายที่สุดคงหนีไม่พ้นที่ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องวินิจฉัย ความจริงคงจะไม่เป็นปัญหา หากมีการเขียนบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญชัดเจน หรือไม่มีบทบัญญัติอื่นที่ทำให้ต้องเกิดการตีความ เพราะคนทั่วไปอาจเข้าใจได้ว่าการจะนับระยะเวลาความเป็นนายกรัฐมนตรีต่อเนื่องนั้นน่าจะเกิดขึ้นหลังจากรัฐธรรมนูญ 2560 มีผลบังคับใช้ไปแล้ว

การเป็นผู้นำประเทศของหัวหน้าเผด็จการ คสช.ก่อนหน้านั้น จึงไม่น่าจะถูกนำมานับรวมอยู่ด้วย แต่ในบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรกของรัฐธรรมนูญฉบับสืบทอดอำนาจ ได้ระบุไว้ว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้…” มันจึงทำให้เกิดความเข้าใจไปในทางเดียวกันว่า ถ้าเช่นนั้นการนับระยะเวลาของความเป็นนายกฯ ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจก็ต้องเริ่มมาตั้งแต่ 24 สิงหาคม 2557

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากท่วงทำนองของเนติบริกรศรีธนญชัยประจำรัฐบาลอย่าง วิษณุ เครืองาม ก็เห็นว่าไม่ได้อินังขังขอบต่อประเด็นที่สังคมตั้งเป็นข้อสงสัยกันอยู่เวลานี้ โดยเห็นว่าไม่ใช่หน้าที่ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจ หรือเป็นเรื่องของรัฐบาล เพราะตัวเองเคยให้ความเห็นไปก่อนหน้านี้แล้วว่าการนับอายุความเป็นนายกฯ ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจที่จะเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่นั้น ให้นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2560 มีผลบังคับใช้

นั่นจึงเป็นการท้าทายต่อไปว่า ถ้าฝ่ายค้านหรือใครก็ตามสงสัยในเรื่องนี้ก็ให้ไปยื่นศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย ซึ่งจะยื่นตามรัฐธรรมนูญฉบับใดก็เป็นสิ่งที่ผู้ยื่นจะต้องตกผลึกเอาเอง ขณะเดียวกัน เนติบริกรคนโปรดของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจยังย้ำในเชิงประชดประชันด้วยว่า “แม้จะไม่มีคนไปยื่น แต่เรื่องนี้อาจจะเป็นปัญหาข้อกฎหมาย ซึ่งถ้าเป็นปัญหาทางข้อกฎหมาย ศาลสามารถพิจารณาเองได้ ไม่ต้องมีใครมาสอนศาล”

แน่นอนว่า เมื่อมองไปยังจุดนั้นก็พอที่จะเห็นคำตอบได้ว่า สิ่งที่เป็นประเด็นถกเถียงกันอยู่นั้น จะมีผลต่อการดำรงอยู่ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจหรือไม่ หมายความว่า สามารถตัดประเด็นเรื่องที่จะนับอายุความเป็นนายกฯ นับตั้งแต่ปี 2557 ออกไปได้เลย เหลือเพียงแค่ว่าจะนับระยะเวลาความเป็นนายกฯ ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2560 มีผลบังคับใช้ หรือการได้รับโปรดเกล้าฯ เป็นนายกฯ หลังเลือกตั้งเมื่อปี 2562 เท่านั้น

ทั้งสองกรณีนี้ คำนูณ สิทธิสมาน ส.ว.ลากตั้งเคยเขียนบทความอธิบายไว้ชัดเจน นั่นก็คือ มาตรา 158 วรรคสี่ ไม่มีปัญหาต่อการอยู่ต่อของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจ โดยไม่นับรวมความเป็นนายกฯ เมื่อคราวเป็นหัวหน้าเผด็จการ คสช.ด้วย มาจากเหตุผลว่า ไม่บังคับใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ถ้าจะบังคับใช้ต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ เพิ่งจะบังคับใช้กับผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจนับตั้งแต่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้เป็นนายกฯ ครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562

เมื่อยึดหลักตามหลักกฎหมายทั่วไป รวมทั้งหลักนิติธรรม มีอยู่ประการหนึ่งว่า จะต้องไม่บังคับใช้รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ย้ำว่าหลักกฎหมายทั่วไปนี้หมายถึงกรณีเป็นโทษไม่ใช่มีโทษ ทำให้ในกรณีนี้แม้จะไม่ได้มีโทษ (ทางอาญา) แต่ก็เป็นการรอนสิทธิของบุคคล ทำให้บุคคลเสียสิทธิ ถือได้ว่าเป็นโทษชัดเจน หากบังคับใช้ย้อนหลังก็จะเข้าข่ายขัดหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรม กรณีนี้ ถ้ารัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายประสงค์จะให้บังคับใช้ย้อนหลังไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใด ต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน

ส่วนประเด็นเรื่องบทเฉพาะกาลมาตรา 264 ที่กำหนดนายกฯ และรัฐมนตรีซึ่งมาตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เพื่อให้การบริหารประเทศเดินหน้าไปอย่างต่อเนื่องในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน ไม่ขาดคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร ไม่ได้หมายความว่าคณะรัฐมนตรีชุดเปลี่ยนผ่านนี้จะต้องอยู่ภายใต้บทบังคับของรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งหมด

กรณีนี้มีคำอธิบายต่อว่า เป็นไปไม่ได้เลยในทางปฏิบัติ เพราะคณะรัฐมนตรีทั้งสองชุดแม้จะเป็นบุคคลคนเดียวกันหรือคณะเดียวกัน แต่อยู่บนฐานคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงระหว่างรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ ถ้ารัฐธรรมนูญ 2560 ประสงค์จะให้นับเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯ ก่อนหน้ารวมไว้ด้วย จะต้องเขียนระบุไว้ให้ชัดในบทเฉพาะกาล ถ้ามุมวินิจฉัยออกมาตามแนวทางนี้จะทำการนับระยะเวลาการเป็นนายกฯ ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจยืดต่อไปได้จนถึงปี 2570 ถ้าได้กลับมาอยู่บนอำนาจอีก

ส่วนอีกกรณีคือ การนับอายุความเป็นนายกฯ ไม่เกิน 8 ปีของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจจะสิ้นสุดในปี 2568 โดยยึดการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2560 ที่มีผลเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 แต่แนวทางนี้ไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ทางศาลรัฐธรรมนูญจะนำมาใช้วินิจฉัย จึงเหลือเพียงแค่ว่ามาตรา 158 วรรคสี่ของรัฐธรรมนูญนั้นมีผลบังคับใช้ต่อความเป็นนายกฯ ของผู้นำเผด็จการสืบทอดอำนาจ ในวันที่รับตำแหน่งตั้งแต่ 24 สิงหาคม 2557 หรือ 9 มิถุนายน 2562 เท่านั้น ทั้งหมดนี้อยู่ที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้ชี้ขาด ถ้าจับอาการและอารมณ์ของคนในรัฐบาลที่อยู่กันมาจนถึงวันนี้ ก็พอจะมองเห็นแล้วว่าบทสรุปจะออกมาอย่างไร