ยุคกระชับอำนาจพลวัต 2016

วิษณุ โชลิตกุล

 

วันที่ 22 มีนาคม 2559 มีข่าวสารจาก ก.ล.ต.ออกมาเผยแพร่ ฉบับที่ 26/2559 ซึ่งดูผิวเผินเป็นข่าวสารเผยแพร่พื้นๆ เหมือนข่าวสารน่าเบื่อทั้งหลายที่พูดภาษาไทยแล้วต้องแปลความอีกหลายชั้น

หัวเรื่องสำคัญหลักของข่าวสารฉบับนั้นคือ ก.ล.ต. เปิดรับฟังความคิดเห็นการแก้ไขพ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ และพ.ร.บ. กงทุนสำรองเลี้ยงชีพ

เรื่องหลังไม่ใช่ประเด็นของข้อเขียนนี้ แต่เรื่องแรกมีความน่าสนใจที่ไม่อาจข้ามไปได้ (แม้จะไม่ถึงกับสำคัญขนาดร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย) เพราะในหัวข้อ 1) ส่วนที่เกี่ยวข้องกับตลาดหลักทรัพย์ฯ มีข้อความที่ซ่อนความหมายและการขับเคลื่อนเชิงอำนาจกับโครงสร้างที่น่าสนใจของคนที่อยู่เบื้องหลังอย่างลึกซึ้ง

เนื้อหาโดยรวมระบุว่า “จะให้มีการปรับปรุงในส่วนของตลาดหลักทรัพย์ฯหลายด้าน โดยเฉพาะ ด้านการกำกับดูแลตลาดหกลักทรัพย์ให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล โดยให้คณะกรรมการ ก.ล.ต. มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการซื้อขายหลักทรัพย์ ชำระราคา และส่งมอบหลักทรัพย์จดทะเบียน ในด้านธรรมาภิบาลจะมีการปรับปรุง “โครงสร้างคณะรกรมการตลาดหลักทรัพย์เพื่อเพิ่มบทบาทของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เช่น………..”

ดูตามข้อความข้างต้น ไม่น่าจะมีปัญหาอะไร แต่หากเข้าไปดูรายละเอียดของเรื่องการปรับโครงสร้างคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ฯ จะเห็นได้ว่านี่คือการยึดอำนาจเบ็ดเสร็จของ ก.ล.ต.เหนือคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ฯอย่างแท้จริง

ไม่ใช่การรัฐปรหารก็ใกล้เคียงทีเดียว

สาระสำคัญของเรื่องคือ แก้ไขมาตรา 159  เพื่อ “ให้โครงสร้างคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์สะท้อนกลุ่มผู้ร่วมตลาดและกำหนดบทบาทให้ดูแลผลประโยชน์แก่ส่วนรวม..” โดยลดจำนวนคณะกรรมการตลาดฯลงจากเดิม 10 คน เหลือแค่ 9 คน

คณะกรรมการชุดใหม่นี้ ประกอบด้วย

1)บุคคลซึ่งคณะกรรมการ ก.ล.ต.แต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 2 คน

2)บุคคลซึ่งสมาชิกตามมาตรา 159 (หมายถึงบริษัทหลักทรัพย์) เลือกตั้งจำนวนไม่เกิน 2 คน

3)บุคคลซึ่งสถาบันและสมาคมที่คณะกรรมการ ก.ล.ต.ยอมรับแต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 4 คน โดยการกำหนดประเภทสถาบัน  สมาคม และวิธีการแต่งตั้ง เป็นไปตามที่ ก.ล.ต.กำหนด แต่ต้อง “เป็นผู้มีความรู้และประสบการณ์ในกิจการตลาดหลักทรัพย์ฯ ธุรกิจหลักทรัพย์ และ ธุรกิจการเงินเป็นอย่างดี”

4)ผู้จัดการตลาดหลักทรัพย์ฯ เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง

โครงสร้างใหม่นี้ ระบุว่า อำนาจในการแต่งตั้งประธาน และรองประธาน จะกำหนดโดย ก.ล.ต. โดยตำแหน่งประธานคัดสรรจากกรรมการตลาดหลักทรัพย์ฯทั้ง 9 คน (ยกเว้นผู้จัดการตลาดฯที่จะไม่มีสิทธิเป็นประธานตลาดฯ) และ รองประธานตลาดฯจะคัดจากกรรมการตลาดฯส่วนที่เหลือ

เหตุผลของ ก.ล.ต.ในการเสนอร่างกฎหมายแก้ไขนี้ คือ  “..เพื่อให้ stakeholders อื่น มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายของตลาดหลักทรัพย์ฯมากขึ้น อันจะช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นต่อกระบวนการตัดสินใจกำหนด และดำเนินนโยบายของคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ฯ ที่ได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของผ็ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน”

นอกจากนั้น ยังมีการแก้ไขเกี่ยวกับมาตรา 161 อีก ซึ่งเป็นการลดวาระการดำรงตำแหน่งของผู้จัดการตลาดหลักทรัพย์ฯจากเดิม 4 ปี จะลดเหลือแค่ 3 ปี

หากการแก้ไขนี้ผ่านเป็นกฎหมายบรรลุ จะเห็นได้ชัดว่า กว่า 35 ปีของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ที่นับจากเริ่มแรกจาก กองทุนรวมไทย (Thai Investment Fund) ในปี 2503 ในรูปของบริษัทจัดการลงทุน ก่อนพัฒนาเป็นบริษัท ตลาดหุ้นกรุงเทพ จำกัด (Bangkok Stock Exchange) มาเป็น ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (Securities Exchange of Thailand)  ในปี  2518 และ Stock Exchange of Thailand (SET) เมื่อวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2534 จะเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง เพราะโครงสร้างนี้ เท่ากับตลาดหลักทรัพย์ฯ จะหมดสภาพของตลาดกึ่งราชการ-กึ่งเอกชน เป็นตลาดที่ถูกควบคุมโดยรัฐเบ็ดเสร็จ แม้จะมีตัวแทนจากภาคเอกชนเข้ามาปะปนบ้าง ก็อยู่ภายใต้การแต่งตั้งจากผู้มีอำนาจใน ก.ล.ต.เป็นหลัก

ภาคเอกชนที่จะเข้ามามีฐานะเป็นแค่ “ไม้ประดับของ ก.ล.ต.” เช่นนี้ หากไม่ง่อยเปลี้ยเสียขาจนไร้ประสิทธิภาพ ก็ต้องเป็น “ขุนพลอยพยัก” ตามที่ ก.ล.ต.ชี้นำ โดยปริยาย เพราะกติกาใหม่กำหนดไว้ชัดว่า ต้องเป็นบุคคลที่ “ก.ล.ต. ยอมรับ” เท่านั้น

กลุ่มเอกชนที่ถูกลดบทบาทลงรุนแรง ได้แก่ กลุ่มบริษัทหลักทรัพย์ ที่เดิมมีส่วนร่วมในโครงสร้างคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ฯมากถึง 5 ตำแหน่ง จาก 10 ตำแหน่ง แต่จะเหลือเพียงแค่ 2 ตำแหน่งซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ข้อกล่าวหาในอดีตที่ว่า ผู้จัดการตลาดจะเป็น “คนชงน้ำชาให้โบรกเกอร์”จึงน่าจะเปลี่ยนไป เป็น “คนชงน้ำชาให้ก.ล.ต.”แทน

ผลลัพธ์ของการปรับโครงสร้างคณะกรรมการตลดาหลักทรัพย์ฯใหม่นี้ ไม่มีใครบอกได้ว่า โครงสร้างแต่เดิมของตลาดนั้น ขาดประสิทธิภาพอย่างไรบ้าง และมีอุปสรรคต่อการพัฒนาตลาดทุนในอนาคตมากน้อยเพียงใด จึงต้องการให้ปรับปรุงโครงสร้างใหม่ ให้อำนาจเบ็ดเสร็จอยู่ใต้ ก.ล.ต.

โครงสร้างเช่นนี้ คือการกระชับอำนาจให้ตลาดทุนอยู่ในกำมือของคณะกรรมการ ก.ล.ต.เบ็ดเสร็จ ภายใต้สมมติฐานว่า ก.ล.ต.นั้น เป็น “คุณพ่อรู้ดี” ที่มีทั้งวิสัยทัศน์และประสบการณ์ช่ำชองในตลาดทุนอย่างยิ่ง เหนือกลุ่มอื่นๆ  และยังสามารถดูแล “ผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน” ได้ดีกว่ากลุ่มอื่นๆ

การเปลี่ยนแลงทางโครงสร้างอำนาจทุกครั้งไม่ว่าจะเป็นองค์กรใด นย่อมมีคนได้และคนเสียประโยชน์ คำถามก็คือ เมื่อคนได้มากที่สุดคือ ก.ล.ต.แล้ว  จากนี้ไป ก.ล.ต. ที่มีอำนาจครอบงำเหนือตลาดทุนไทย จะสามารถแบกความหวังในการนำพาตลาดทุนของไทยให้รุดหน้าไปท่ามกลางการแข่งขันกับตลาดหุ้นในภูมิภาคได้ดีเพียงใด

แม้ยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจน แต่ก็เป็นที่ชัดเจนแล้วว่า ข้อถกเถียงเชิงหลักการหรือทฤษฎีที่ว่า ควรจะมีการแปรรูปตลาดหลักทรัพย์ฯเพื่อเป็นบริษัทมหาชน หรือ จะทำรูปแบบอื่นๆ ก็คงจบลง โดยไม่ต้องมีการถกเถียงอะไรอีกต่อไป

เหตุผลก็เพราะในสถานการณ์ยามที่อำนาจในมือคนกลุ่มน้อยที่ไม่ต้องมีกระบวนการตรวจสอบเช่นนี้ เทคโนแครตที่รู้ช่องในการหาโอกาสเสวยอำนาจ ย่อมมีช่องทางอาศัยจังหวะช่วงชุลมุน รวบอำนาจไว้ในมือโดยไร้แรงต่อต้านได้เสมอ เพราะนี่คือ ประเทศไทยในยุคอมาตยาธิปัตย์ครองเมือง…อะไรก็เป็นไปได้เสมอ

เสียงเงียบของผู้บริหารและกรรมการตลาด บริษัทหลักทรัพย์ และคนที่เกี่ยวข้อง ไม่ได้แปลว่าเห็นด้วยเสมอไป แต่…มันคือการสยบยอมให้กับ “รังสีอำมหิต”ของอำนาจตามธรรมดาเท่านั้น